從荷據時代伊始，歷經鄭氏王朝、清朝道台、巡撫，乃至於日本總督、國民政府行政長官、省主席，台灣近四百年開發史，大大小小經歷了一百六十四位官派行政首長。以後代觀點看這些行政長官，當然許多是很努力的，不過也有不少毫無建樹。在民國八十三年台灣省長首度開放民選期間，讓我們從十七世紀荷蘭人佔領台灣的時代說起，回顧曾經綜理台灣大權的長官們，到底為我們做過什麼？
定義台灣「只有」歷史四百年，其實是滿狹隘的說法。從台灣現時發現的古物遺跡來看，西元前五千年島上就有住民定居，一般之所以把台灣歷史局限在四百年，除了政治訴求的凸顯外，也是為了史料討論的方便。因為儘管島上住民歷史最少也有七千年，卻沒有留下文字史料，讓大家研究台灣史時無所憑藉，只求把原住民歷史暫擺一旁，乾脆把荷蘭人「發現」台灣的時間當作一個起點；而正巧這時漢人也開始大規模經營台灣，於是十七世紀，台灣突然就「冒出」世界地圖。
十七世紀荷人所築的「熱蘭遮城」，設有完備的防禦工事，城堡在鄭成功大軍壓境下撐了將近一年，才被攻下。（南天書局提供）（南天書局提供）
佔不了澎湖，佔台灣
但事實上，荷蘭人來台灣是個意外，這得從荷蘭設立荷屬東印度公司說起。
受到葡萄牙人據澳門並獲取獨佔性利益的刺激，荷蘭人在一六○二年在印尼爪哇萬丹成立荷屬東印度公司，由荷蘭政府授以設置軍隊、宣戰、媾和、任免官吏，以及統治殖民地的特權，是為西方帝國主義侵略模型鼻祖之一。
一六○三年七月，荷蘭人佔領澎湖，但十個月後因明朝警告而撤離，一六二二年再攻澎湖，經八個月與明軍議和，取得台灣為「化外之地」而可容進駐的瞭解，於是自澎湖撤退，在一六二四年轉進台灣，先以木板、沙土建立「奧倫治」城，再於一六二七年以磚石改建為「熱蘭遮」城，即今之「安平古堡」。
荷蘭人在台灣設治，是屬於荷屬東印度公司所管轄，全稱叫「荷屬東印度公司台灣分館」，主要是從事對中國及日本的貿易，輸出鹿皮、砂糖、米、藥材等，輸入的則為生絲、黃金、瓷器、布帛等。當時總理台灣行政的太守是由設在爪哇巴達
維亞的東印度公司總公司所委派，據台卅八年，歷任十二位太守。
荷蘭人對台灣統治時間雖不長，有效統治範圍也不大，但是其引進現代所有權制觀念影響甚鉅。比如說建立土地所有權登記的「王田」制度，招募漢人來台開墾；而且荷蘭人也開始徵稅，建立了初步的稅捐制度。
十七世紀初期除了荷蘭於南部設治，值得一提的，西班牙人也在一六二六年侵
犯基隆，在台灣北部設立官廳治理。由於史料缺乏，只知道西班牙一六二八年佔據淡水，在台灣駐兵築城，建立「橋頭堡」。派駐台灣的太守有八位，時間由一六二
六年到一六四○年，輪流在雞籠（今基隆）、淡水駐任，直到一六四二年受荷蘭人的攻擊，退回呂宋。
安平古堡即當年的「熱蘭遮城」，四百年的歲月滄桑，文字記錄下來的是歷史，眼睛記下的卻是遺跡。
末代太守奎易投降
荷蘭最後一位駐台太守奎易，在一六五六年到任，一六六一年三月鄭成功大軍壓境，奎易撐到次年二月一日，敵不過鄭軍攻勢，開城投降。
鄭成功來台後，改原來荷蘭政務廳為王府，稱台灣為「東都」，高舉「反清復明」大纛招攬人心。鄭氏王朝在台歷任三位首長——鄭成功、鄭經、鄭克塽都叫做「延平郡王」，典章制度悉遵明制。土地制度除了繼承荷蘭的王田制度外，主要是實施屯田制，平時兵士耕作，自給自足，政府可節省養兵經費，寓兵於農，不僅奠定台灣的農業基礎，舉凡製鹽、造糖、水利、栽稻等民生經濟都有相當好的成績。值得一提的是，當時台灣已有對外貿易，與日本、西歐殖民等國都有貿易往返，而外國貿易文書中將鄭氏稱作「台灣國王」。
對漢人來說，鄭氏王朝在台當然是「建樹頗多」，不過從原住民的角度來看，它可是個不折不扣的殖民政權。和荷蘭不同的，鄭氏家族來台是大量武裝移民，並大量招募漢人來台屯墾，五萬漢人隨其來台，荷蘭則是小規模（數千人）間接統治，所以荷蘭人設立酋長會議懷柔原住民，但鄭氏則完全瓦解了平埔族人（這個名詞是日據台灣總督府在一九三五年的戶口調查中開始的，修改以往清代對原住民「生蕃」「熟蕃」的歧視稱謂，改前者為「高砂族」，後者為「平埔族」）的組織，或屠殺、或通婚漢化，使平埔族人到現在幾乎完全無法追溯其根源。
鄭氏在台後期組織開始腐化，內部權力鬥爭，讓清廷有機可乘。一六八三年，清水師提督施琅征台，鄭克塽不敵投降，原本鄭家還想稱藩納貢，偏安一隅，但是清朝毫不留情，將台灣收歸版圖。自此，台灣正式納入中國主權管轄。
台灣首任巡撫劉銘傳在任內籌設鐵路局，在基隆和台北之間鋪設鐵路，現在陳列在新公園內的「騰雲號」，即是當年留下的火車頭。（張良綱攝）（張良綱攝）
台灣納入中國版圖
一六八四年，清室採施琅意見，決定好好治理台灣，在台灣設置一府三縣，隸屬福建省，當時，台灣僅有居民三十萬人左右，清朝一方面採懷柔政策，對鄭家後人相當禮遇，以收攬台灣民心，另一方面也派了一萬水師來台設防，以防民變。
清初對台的行政機關稱為「台廈兵備道」，是在福建巡撫管轄之下，把台灣、廈門兩地區合為一體的行政區，最高行政長官，稱為道台。道台每半年輪流就任於台灣和廈門之間，綜理政務及軍務，道台之下，設文治機關「台灣府」及武備機關「鎮台」。
原本清朝初領台時，對台灣興趣不太大，甚至有棄台之議，後雖設治，但基本上是以設防為主，這可從領台之後仍有海禁之令，嚴禁內陸國民渡海來台的政策看出。
後來西方列強屢屢由海上叩關，清廷開始重視鞏固海疆。英法戰爭後，清廷開始推行富國強兵運動，對台灣益發重視。一八七○年代出掌台灣事務的沈葆楨、丁日昌相當勵精圖治，沈葆楨加強軍事防務，試行電線的舖設，丁日昌則將其未竟的工程完成。丁日昌本身為客家人，故大量招募客家人來台，開發山地，可惜不久後，因水土不服而回福建休養。
一八八五年台灣建省。首任巡撫劉銘傳勤於政事，在台六年間對建設台灣出力甚多，比如說建造鐵路、開辦學堂、成立郵政局、建立電報系統、蓋兵工廠……，使台灣迅速邁向現代化。
劉銘傳雖政績卓著，可惜繼任的沈應奎職務屬代理性質，任期不到一年，談不上有何作為；接下來的邵友濂更以與民休息、節省經費為由，將劉銘傳所有積極建設全部停止，西學堂、番學堂撤廢了，鐵路工程也因嫌太難而不繼續修建，台灣一新耳目的建設期，就此結束。
一八九四年，中日甲午戰爭前夕，唐景崧以「署巡撫」被派代理巡撫職務，實際權力與巡撫相同，他上任還不到半年，清廷就因甲午戰敗，割讓了台灣。唐景崧先是和當時他視如座師的南洋大臣兼兩江總督張之洞相呼應，希望能經由列強的干涉，阻止日本佔有台灣，但在俄、德、法三國干涉遼東半島割讓予日本之後，清廷惟恐再提台灣問題又會翻案，於是下令唐景崧回國，杜絕此議。唐景崧原準備離台，但以丘逢甲為首的台灣士紳卻號召軍民抗日，成立「台灣民主國」，並推舉唐景崧做大總統，強留他在台灣領導抗日。唐在進退兩難情況之下，乾脆在五月廿三日宣佈台灣「獨立」，正式起兵抗日，展開台灣攻防戰。
清朝領導台灣義軍抗日的丘逢甲，當年曾悲憤地寫道：「宰相有權能割地，孤臣無力可回天」。此為其另一墨寶。（丘秀芷提供）（丘秀芷提供）
曇花一現的「台灣民主國」
當時台灣本身的民軍和大陸招募來的兵勇約有五萬人左右，主力部署在台灣的北部，這支匆匆組成的台灣防衛軍，那堪訓練有素、武器精良的日本正規軍的攻擊，只抵擋了一個星期左右，就潰不成軍，唐景崧也逃回大陸去了。
在日本接收台灣以前，各個時期的統治政權，基本上有效統治的範圍都沒有達到全島。荷蘭、鄭家勢力所達呈點狀分布，清朝主要統治範圍在西部，東部只有一小部分；山區多半仍屬無政府狀態。我們從清朝最早一幅自己繪製的台灣地圖可看出中國人對領土的觀念，這康熙年間繪製的台灣地圖，只有西部，東部根本不存在。
最早對台灣全島進行有效統治的政權是日本政府，將台灣全島納入整體規劃的也是日本人。像確立司法制度、建立現代學校、發展鐵路系統，全面戶口、土地普查……等等。這和當時日本政權對台的政治企圖有關，日本認為台灣是東洋和南洋的通衢要衝，在馬關條約中極力主張侵佔台澎，除了欲藉此建立對外擴張的軍事基
地外，主要是希望能榨取台灣的蔗糖等經濟作物，作為日本資本主義工業化的支援。在這個殖民經濟主義的主導下，台灣的基層建設也因此有不錯的規劃。
不管對漢人或是原住民族來說，日本是個不折不扣的殖民政權，其統治台灣的行政長官產生背景，和日本政府當時的政策步調是一致的。
一九三七年，中日戰爭爆發，台灣成為日軍的南進基地和補給要站，因此台灣民眾對日本有無向心力變得相當重要。圖為新港公學校的老師，對學生灌輸「共存共榮」的理念。（鄭茂仁提供）（鄭茂仁提供）
台灣總督如同皇帝
日本在台行政長官叫總督，前後一共十九任。在侵台之初，日本毫無殖民統治經驗，故而特於與清廷議和之際聘請外國專家，和包括後來擔任第一任台灣總督的樺山資紀等海軍軍部的「台灣專家」，研究頒佈了「有關赴任時政治大綱之訓令」，給予台灣總督至高無上的權力。可以發佈命令、指揮軍隊，台灣總督可說是日本派到台灣的皇帝。
在日本治台的五十年當中，可依其政策之主要考量分為三個時期：軍人統治階段（一八九五∼一九一九），文人統治階段（一九一九∼一九三六），及中日戰爭時期（一九三七∼一九四五）。
從首任的樺山資紀到第七任的明石元二郎都是武官出身的總督，這與初領台須進行「綏靖政策」有關。在這個長達廿四年時期，日本在台灣統治是軍人指揮警察的鎮制。在總督府下，日本建立了嚴密的官僚組織及地方行政系統來推行其政策，地方行政系統分為四級：州、廳、市（郡）、街庄，都有日本警察及官吏的監督，台灣人對政治毫無參與權。根據「六三」法案，警察有權逮捕扣押人民，並且由於日軍在台遭到最頑強的抵抗，是來自中南部的小街鎮和村落，故而為了有效控制台灣鄉村地區，而建立保甲制，任何犯罪，同屬一甲（十戶）內的成員均要受到連帶處分。
台灣人抗日游擊隊的活動，為前四任總督帶來相當的困境，第四任總督兒玉源太郎，由於身兼日本中央職務，民政局長後藤新平成為真正統理台灣的行政長官，他曾坦白地說，在他一八九八年赴任以來到一九○二年的五年間，總督府殺害的「叛徒」總共是一萬一千多人，日本從入主台灣至一九○二年的八年間，官方統計，台灣人被殺戮的人數就已達三萬二千人，這個數目超過了台灣當時人口的百分之一（約兩百八十萬人）。這時判刑所根據的法律是「匪徒刑罰令」，十分嚴苛，不但能課處未遂犯，還有溯往之規定。日本當局對抗日和反台灣總督府的人，所作的報復行為，造成了龐大數目的台灣人被殺，抵抗運動在毫無外援的情況下，也就漸漸式微了。
旗正飄飄，首任民選省長選出後，台灣又將進入一個怎樣的時代？（薛繼光攝）（薛繼光攝）
同化主義取代殖民主義
一九一九年，台灣第一位的文官總督田健治郎到任，從他到一九三六年的中川健藏，一共有九任文官總督，歷時十七年，這段時期和日本國內的「大正民主期」幾乎重疊，對台的政策也由殖民時期轉為同化時期。
日本在施行「同化政策」時期，公布台灣教育令，廢除差別教育，實施共學制，手續不完整的通婚也予承認，廢止笞刑，確立內地法實施原則等等。但事實上，所謂日台一視同仁，是虛有其名而無其實的。不但六三法在台實施了五十年，日本憲法沒有一天用在台灣；後來「皇民化運動」開始，台灣人的語文、傳統文化活動和宗教信仰更是被禁止或限制。
日本侵華，結束文人統治
十七任的小林躋造是退伍的海軍大將，在一九三六年九月接替中川健藏擔任台灣總督。日本之所以又更改對台統治政策，以軍人擔任行政長官，無非是要為一九三七年起一連串侵略戰爭做預備。
從小林躋造、長谷川清，到最後一任日本投降總督安藤利吉為止，都是軍人出身的總督，這段時間日本在台大行「皇民化政策」，只不過這並無法挽回日本戰敗的命運，台灣終究還是交到國民政府手裡。
一九四五年，「台灣總督府」成為「台灣省行政長官公署」，而安藤也在將四十五萬餘日本軍民自台遣送回國後，以戰犯的罪名被逮補，送往上海審判，不久，他服藥自殺身亡，結束了他毀譽參半的一生。次年五月卅日，台灣總督府正式被廢，五十年的殖民統治終於結束了。
台灣光復，大陸淪陷
回歸祖國的台灣，由於整個戰後大陸的情勢未復元，所以刻意將台灣特殊化：台灣大政由行政長官公署掌理，設行政長官一人，由中央派任，為首長制。而其他制度也多與大陸不同，譬如幣制，專賣制度……等等。
唯一的一任行政長官陳儀，在任內台灣發生了「二二八」悲劇。
「二二八事件」的肇因，人言殊異，莫衷一是，有的歸咎於接收政權的行政失誤——部隊紀律敗壞、經濟政策不當；有的認為台共的陰謀顛覆使得事件一發不可收拾；有的學者則認為兩種制度長期分離，一旦統合必然會發生調適的危機；但是無論如何，身為最高行政長官的陳儀是難辭其咎的。
單以經濟政策來看，陳儀對付經濟危機、糧食不足的方法是建立專賣局和貿易局，把物資集中分配，結果反而造成黑市交易，物價大漲，火上加油的是一九四七年初，中國大陸經濟也瀕臨破產，上海的金元券風潮，影響到台灣的幣值和物價，商人藉機囤積居奇，造成糧食短缺，「二二八」前夕，整個局面即有「山雨欲來風滿樓」的氣勢。
「二二八」慘劇直到三月十七日國防部長白崇禧奉命抵台宣撫後，始漸平息。但這件事影響深遠，傷口至今方始漸漸撫平。事變後，中央政府根據白崇禧的調查報告，從事改革，廢除行政長官公署，改為省政府；任用文人出身的魏道明為省主席；省府廳處主管任用台籍人士以收攬人心，然而由於不久大陸即失陷，軍隊和難民潮大量湧入台灣，台灣於是進入另一個艱難的局面。
國民政府遷台後，開始痛定思痛，檢討大陸迅速赤化的原因，決定痛下針砭，徹底改革。
從行政長官公署改制後的台灣省政府，依省政府組織法規定：設省主席一人，由行政院會會議議決，經省議會同意，提請總統任命。而省府組織名義上雖由首長制改為委員制，但在實際運作，還是趨於首長制的。
第二任省主席陳誠辭去主席職務，專任東南軍政長官，省主席則任命在美國普林斯頓大學得到政治學博士學位的吳國楨接掌，以爭取美國的支持。吳國楨大力甄拔台籍人士，以獲得本地精英的支持，五位廳長中台籍人士佔三位，廿三位省府委員中台籍佔了十七位，在當時是創舉。
土地改革奠定基礎
國民政府在大陸被共產黨有機可乘最主要原因是貧富差距過大，而貧富懸殊的禍首即是地主制度。遷台之後，首要的政策也是「土地改革」。這個自陳誠時代開始以「三七五減租」、「公地放領」和「耕者有其田」三步循序改革的土地政策，不但使得台灣土地分配趨於平均，增加農民對政府的支持，同時也讓土地資本解凍，被迫轉業的地主將大筆資金投向工商業，間接造成了整個經濟起飛，而有今日的「台灣經驗」。
第四任省主席俞鴻鈞、第五任嚴家淦等人也多為財經專家，他們持續前期的奠基措施。這段時期仍努力奠定經濟發展的基礎，著重收支平衡，其作法首重糧食政策，實施肥料換穀制度，以購餘糧，認為「糧食穩定，經濟一定穩定」，而他們也都達成了任務。
自民國四十六年至民國六十一年的第六任周至柔、第七任黃杰、第八任陳大慶都是軍人出身的省主席，這明顯的與當時中共對峙、關係緊張的歷史背景有關。
這段時期內，完成了中橫公路、石門、曾文兩水庫等建設，也開始實施九年國民義務教育，繼續土地改革政策，重劃農地、都市平均地權，奠定了由開發中國家邁向已開發國家的基礎。
台籍人士掌理台政
民國六十一年六月，謝東閔出任第九任省主席，他是第一位台籍省主席，又是文人出身，顯示政府政策轉為內政開展，對於基層建設和社會福利的推動更是積極。第十一任省主席李登輝時代倡導「八萬農業大軍」，希望能挽救農村的逐漸沒落不振，而能促進農業升級。而從這時起，也正進入台灣經濟起飛期，開始了所謂的「台灣經餛蹟」。
第十任林洋港、十一任李登輝、十二任邱創煥、十三任連戰等省主席都是台籍精英，顯示政府本土化政策落實，並有計畫培育本土政治人才，創立良好接班條件。
第十四任省主席宋楚瑜，扮演的是一個開展新時代的角色。在他的任內，政府為履行政治承諾，已通過省縣市自治法，讓台灣行政首長由人民投票選出，可以充份地反映民意。
從太守、藩王、道台、巡撫、總督、行政長官、省主席，這一百六十四位走過台灣歷史的行政首長，對台灣史的意義非常，但是由歷史的脈絡來看，民選省長的誕生可能更值得後世的歷史家一書。
〔圖片說明〕
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早期日人繪製的「大清廣輿圖」，不但台、澎形狀特殊，圖標還附有歷史說明，頗為有趣。
P.86
十七世紀荷人所築的「熱蘭遮城」，設有完備的防禦工事，城堡在鄭成功大軍壓境下撐了將近一年，才被攻下。（南天書局提供）
P.87
安平古堡即當年的「熱蘭遮城」，四百年的歲月滄桑，文字記錄下來的是歷史，眼睛記下的卻是遺跡。
P.88
台灣首任巡撫劉銘傳在任內籌設鐵路局，在基隆和台北之間舖設鐵路，現在陳列在新公園內的「騰雲號」，即是當年留下的火車頭。（張良綱攝）
P.90
清朝領導台灣義軍抗日的丘逢甲，當年曾悲憤地寫道：「宰相有權能割地，孤臣無力可回天」。此為其另一墨寶。（丘秀芷提供）
P.92
一九三七年，中日戰爭爆發，台灣成為日軍的南進基地和補給要站，因此台灣民眾對日本有無向心力變得相當重要。圖為新港公學校的老師，對學生灌輸「共存共榮」的理念。（鄭茂仁提供）
P.94
旗正飄飄，首任民選省長選出後，台灣又將進入一個怎樣的時代？（薛繼光攝）
