公務人員待遇面面觀

我國自從對日抗戰以來，因國勢艱難特殊，對公務員一直採取「低薪政策」，惟近十年來已大有改善。至於何時調整待遇？調整幅度多少？也就成為公務員最關切的問題。正由於大家對待遇非常關心與重視，因此，常會出現各種推斷臆測。例如：低階公務員的待遇太低、待遇調整幅度趕不上物價、待遇調整後會刺激物價上漲……，諸如此類似是而非的看法，不但使公務員待遇問題更加錯綜複雜，也增加政府某些改革措施上的阻力與困難。本文將針對幾個大家關切的問題加以討論，並試著澄清一些錯誤的觀念。（為討論方便，本文論及的公務員是指任用法上的公務員，也就是行政機關的公務員。）

行政院研考會是個提出學術研究以推動行政效率的機構，主任委員魏鏞認為，政府機關想要吸收人才、留住人才，支薪制度應由生活補貼制改為績效報酬制，並盡量比照民間企業支薪，拉大高低階公務員待遇差距。（李培徽）

一、公務員拿多少錢？

在討論公務員待遇問題之前，讓我們先看看我國公務員的待遇是多少？以下是今年七月份調整後各級公務員的最新月俸資料。

（一）總統、副總統及特任官的月薪如下：

總統三○二、四○○元

副總統二二六、八○○元

院長七○、五六○元

副院長四五、三六○元

部長四○、三二○元

（二）一般公務員（事務官）所支待遇計分為本俸、工作補助費、主管特支費、房租津貼及實物配給等五項，合計月薪如下：

最高十四職等次長三五、七二三元

九職等科長二○、八七三元

高考及格初任六職等人員

一四、三○三元

普考及格初任三職等人員

一一、三一八元

最低一職等雇員九、六九八元

人事行政局四處一科專員李嵩賢，對我國公務員待遇制度有深入的瞭解。他說：我和許多年輕的公務員一樣，有高度的報國熱忱，一心想在政府機關施展抱負和理想。目前我就在合理改善公務員待遇一事上，提供意見，並貢獻力量。（李培徽）

二、低階公務員待遇太低？

由上述資料可以發現，低階公務員的待遇並不像一般想像的低。根據人事行政局去年九月份所做的「公務人員待遇與民間企業薪資比較」的調查資料顯示，民間企業的薪資較公務員待遇「平均」高出四九％（尚不包括紅利），但三職等以下的公務員薪資已和民間企業低階職員相當，甚至還略高。而公務員又有退撫制度的保障，因此，低階公務員已產生供過於求的現象。就拿去年舉辦的二職等考試來說，錄取名額只有二千多位，報考人數高達八萬多人，可見目前低階公務員的待遇已足以吸引所需人員。

雖然低階公務員待遇已略高於民間企業，但是民間企業的高階人員所得卻遠高於相等階級的公務人員，而且階級愈高，待遇差距愈大。因此，許多青年才俊紛紛為民間機構網羅。而某些學歷高、能力強的中高階公務員，難免會有「伺機而動」的心理，或兼差以增加收入。而這些科長、司長級的主管人物，都是公家機關的中堅份子，若是被民間挖角，或是一心二用，無疑都是政府莫大的損失。因此，政府要留住人才、吸收人才，就唯有儘量比照民間企業，提高中高階公務員的待遇，也就是說，要拉大高低階公務員的待遇差距。

開闊胸襟、廣納建言，機關內同事間且不斷溝通意見，是進步的動力，也是目前政府機關共同努力的方向。（李培徽）

三、誰給中高階公務員加薪？

從目前世界各國人事管理現狀來看，拉大高低階公務員待遇差距，已是必然的趨勢。舉美、日、韓、新加坡為例，根據一九七九年七月份的資料顯示，這四國高低階公務員待遇差距倍數分別是：美國五．八九倍，日本一○．九六倍，韓國四．八八倍，新加坡廿五倍；而我國只有三．七二倍，不僅比上述國家低，也未達我國俸給法規定的五倍標準。（註：待遇差距計算方式是以次長和雇員的待遇差距倍數為準，其中各國次長的特別費皆不計算在內。）

拉大高低階公務員待遇差距，雖是我國政府多年來的目標，但是至今成效不彰。今年七月份調整公務員待遇時，最高階只比最低階多調了○．○二倍，也就是使高低階差距由三．七倍增加到目前的三．七二倍。這種「循序漸進」、「蝸牛蟲步」的方式，顯然無法滿足中上階人員的期望，主要壓力是來自多數低階人員的反對。

「不患寡而患不均」是多數反對者所持的理由，認為所有公務員應立於同等基礎，拿相同的薪水。殊不知這種平頭式的假平等，既不合理，也不實際。因為每個人不僅學、經歷有高低，能力有差別，所負的責任也有輕重，若不依職等高低給不同的待遇，是不公平的做法，難免抹煞有進取心的年輕人的希望，不願意進入政府機關服務；也無法有效的激勵現有的公務員上進，爭取升遷的機會。

雖然我國政府中的高級官員，可以在工作的貢獻與個人的價值感上得到相當大的滿足，對於待遇之事並不抱怨，絕大多數都夙興夜寐，成天為公務竭智殫慮，甚少會想到為高薪而跳槽私人企業單位。但是，這並不表示說這種做法就很合理，在如今這種經濟掛帥的時代，地位、權力、威望、成就感，固然可以讓人得到極大的滿足，但待遇應與人所付出的成正比，仍是應當設法做到的。尤其是在中高階級，他們較不易產生像部長、局長級那樣大的成就感，如果人事流動，一樣是機關中極大的損失。

新進的年輕公務員，觀念新、有衝勁，是政府機關的新血輪。（李培徽）

四、待遇何以類型繁雜？

除了高低待遇差距不合理之外，在現行的俸給制度上，仍有許多缺失，其中常為人所垢病的，是待遇類型繁多、項目紛歧，不符合簡化的原則。

這種現象之所以產生，有其不可忽略的歷史背景。抗戰以前，我國公務員拿的是單一薪俸，而且待遇很高。當時一個最低階的公務員月薪相當於現在的二萬元，部長則可以拿到四十萬元。後來因為戰禍連連，政府不得不對公務員採取「國難薪」制；又有鑑於戰時物資缺乏，為了安定公務員生活，開始實施實物配給制，每月配給公務員柴、米、油、鹽等生活必需品。

政府遷台之初，國勢艱難，百廢待興，沒有餘力改善公務員待遇。但有鑑於公務員實質所得不敷生活所需，權宜之計，乃是在有限的經費內，以他種方式補貼，於是各種津貼、補助費相繼出現，造成待遇類型複雜，及某些單位間有「同工不同酬」的現象。由於積重難返，而多數公務員又不肯放棄既得利益，遂造成改革上極大的困擾。

根據俸給法的規定，公務員的待遇支給，應以本俸一項為主，也就是應實施單一薪俸制，簡化待遇項目，把工作補助費和生活津貼（實物配給、房租津貼等）並入本俸內支給，這需要相當龐鉅的經費。

例如：目前退休金是按照本俸計算，如果將工作補助費和生活津貼併入本俸，本俸的標準必然提高，造成退休金大幅增加，預計需要增加經費新台幣一四○億元。另外，如果將生活津貼併入本俸，同等級的公務員有的單身，有的有眷，拿的生活津貼數額不一，若要實施單一薪俸制，低的勢必要向高的看齊，預計需要增加經費三百餘億元。合計共需四百餘億元，尚非目前我國政府財力所能負擔。

我國政府機關經過不斷的檢討改進，多數都具有高度的辦事效率，作業方式也邁入電腦化，迅速、便捷、而且精確。（李培徽）

五、何日再行單一薪俸制？

既然限於財力，政府無法立即實施單一薪俸制，只有在調整待遇時，提高本俸，逐步萎縮各項津貼，目前已著手辦理的有：

（一）六十八年度起，把福利金並入本俸。

（二）六十年七月開始，凍結房租津貼，讓其自然萎縮消失。

（三）實物配給改發代金。目前除了配發食米之外，油、鹽、燃料一律改發代金。

其中凍結房租津貼一項，曾引起部份公務員的不滿，認為實施單一薪俸制尚遙遙無期，現在不調整房租津貼，平白造成公務員的損失。其實房租津貼的數額很低，不過從五百元到八百元而已，以目前物價來看，早已形同虛設，就算調整，對改善生活亦無大助，反而增加實施單一薪俸制的困難。因為一個制度要轉換成另一個制度，一定會經過一段艱苦的過渡期，若不能暫時犧牲小利，就無法爭取長久的大益。毋庸諱言，我國同胞有不少常存根深蒂固的本位觀念，常常因小失大，如果繼續如此，實施單一薪俸制的日子恐怕真是遙遙無期了。

另一個常為一般公務員所非議的是，公營事業的員工和行政機關的職員都屬公務員，為何公營事業機構的待遇比行政機關優厚？關於這個問題，人事行政局的答覆是：

「公營事業機構除了執行政府既定政策之外，在吸收留用人才及產品服務方面，具有民間企業的特性。為了達到鼓舞員工士氣、提高生產力的目的，原則上，員工待遇是以『營運效益』和『用人成本』為計算基礎。如果營運不佳，發生虧損，自然就得折減待遇。例如：六十八年度台鋁等幾個虧損機構就曾減發薪津。由於公營事業和一般行政機關性質不同，因此，兩者的待遇不免有所差異。」

六、薪水調整幅度趕不上物價上漲幅度？

雖然我國的現行俸給制度仍有許多缺失，但是不容否認的，政府近年來在改善公務員待遇方面確實費了不少心力。從民國六十三年起，政府開始有計畫的改善公務員待遇，但因這段期間遭遇兩次石油危機，物價飛漲，尤其是一些與公務員日常生活關係密切的食品類，價格上漲幅度較大，因此許多公務員以「牛肉麵和麵包價格都漲了十倍，而我的薪水還調不到五倍」的簡單邏輯推理，認為待遇調整幅度趕不上物價上漲幅度。然而，牛肉麵和麵包能夠代表物價上漲的幅度嗎？

事實上，根據行政院主計處所公佈的物價統計資料顯示，近五年來每年公務員的待遇調整幅度均較物價上漲幅度為高。其情形如下：

另外，從六十三年度到七十一年度為止，公務員待遇已提高四．七九倍，而同期物價上漲一．九○倍。根據人事行政局在今年五月份抽樣調查六千名公教人員對待遇的看法，從已收回的二千六百餘份問卷中分析，七○．三七％的公教人員認為目前的待遇已可維持生活所需，可見公務員生活確已獲得實質的改善。

至於待遇調整是否會帶動物價上漲？許多經濟學者皆認為，並沒有證據足以證明兩者間有必然的關係，就算待遇不調整，受到石油危機的影響，物價仍舊會上漲。

七、他山之石，可以攻錯

談過了我國公務員待遇的概況，讓我們看看亞洲其他幾個重要民主國家的情況。根據外交部提供的一九七九年七月份的資料，我國公務員待遇多較菲律賓高，和韓國、泰國互見高低，但遠比日本、新加坡為低。而近幾年韓國調整公務員待遇後，支薪標準已凌駕我國。

韓國國情與我國有若干相似之處，又是我國外貿上的強勁對手，韓國在調整公務員待遇上的做法，似乎有值得我國警惕與借鏡之處。

另外一個值得參考的是，新加坡大幅提高公務員待遇的例子。新加坡總理李光耀在今年三月份的國會聲明中，特別提到：「如果不給政治領袖一筆可與私人企業相比的薪酬，就等於是把物色人才的範圍局限於才能較差和成就較小的人，那麼國家將蒙受損失！」

根據李光耀所提出的薪金調整標準，總理的薪金提高後約折合新台幣三十六萬元，大法官與副總理約合台幣廿九萬元，部長廿五萬元，總檢察長廿四萬元，政務次長九萬五千元。

這樣的支薪標準，的確比我國高得多，而且高低階級差距高達廿五倍。這樣的做法，自然能夠羅致精英，留住中高級人才，並且可以鼓勵個人兢兢業業往上爬。因此，新加坡的官吏廉潔、行政效率高，都是有目共睹的。他們在交通管理、改善環境衛生、綠化運動、興建國民住宅等方面，也都有顯著的績效。因此，許多人會發出如下的疑問：為什麼我們不能仿照新加坡的例子，大幅提高公務員待遇，羅致人才進入政府，為國為民服務呢？

八、新加坡能，為什麼我們不能？

難道我們的政府不懂得「好馬要吃好草」的道理嗎？答案當然是否定的。問題的癥結，在於新加坡是一個新興的國家，沒有傳統包袱的牽制，可以劍及屨及、說做就做。而我國政府顧慮較多，瞻前顧後，一時無法發揮說做就做的魄力，難免拖緩了前進的步伐。然而政府的措施，需要大家的配合才能順利推展。因此，如何建立完善的制度，並培養就事論事的法治觀念，以達到國家現代化的目標，該是今後我國朝野上下戮力以赴的方向。

中華民國是個多難的國家，抗戰剿共使得國家元氣大傷。遷台後，在國際逆流橫行，外交屢遭挫折當中，力圖振作。在經濟上，我們要加緊建設發展，以期早日列入開發國家之林；在文化上，我們要提高國民生活素質。因此，十大建設、十二大建設陸續展開；在國防上，海峽對岸有虎視眈眈的大敵當前，為求生存自保，每年得花下大筆的國防經費，國家的開銷何其浩大！但在這種情況下，仍未忘調整公務員待遇，改善公務員生活，不能不承認政府對這件事情的重視。平心而論，自從政府遷台之後，這十年來，政府每年都盡力調整公務員待遇，實在是公務員待遇改善最多的一段時期。但無可諱言的，離理想目標尚有一段距離。大家都期望政府能有前瞻性的規劃，早日提出具體可行的方案，列出逐年改進的確實數字與目標，並徹底執行。

九、塑造公務員的新形象

最後，關於公務員待遇，我們要強調幾個觀點：

（一）依目前公務員給薪標準來看，待遇偏低的是中高階人員，拉大高低階人員待遇差距，是必然的趨勢。雖然行政機關與民間企業性質不同，待遇不可能拉平，但也不能相差太遠，以免政府人才外流。根據可靠資料，民國六十八年、六十九兩年內，公家機關的辭職人數多達七千多人，這是值得注意的現象。

（二）公務員待遇調整幅度不但未低於物價上漲幅度，而且高出甚多。調整待遇也不是物價上漲的主因，兩者不應混為一談。

（三）實施單一薪俸制，是政府遲早要完成的目標，不但符合國家整體利益，也符合大眾長遠的利益，但需要全體公務員的合作，不要只看眼前，也別因小失大。

（四）有人對公務員的印象還停留在喝茶、看報、打毛衣的階段，其實這是以偏概全的看法。目前，多數的公家機關都有極高的辦事效率，尤其是年輕的公務人員，對自己的前途及國家的未來，都充滿著樂觀與信心，因為我們的國家確實一天比一天進步。

（五）目前中高階公務員的待遇雖然還不能和民間企業相比，但是不可否認，公務員有保險、退撫制度，又有婚喪、子女教育補助費等福利，工作較安定、較有保障，這些也是許多民間企業所不能及的。如今公務人員待遇已較過去大有改善，且可預計未來會更好。我們期望所有公務員，既然好不容易經過嚴格的考試，取得任用資格，能進入政府機關為國為民服務，這是一種權利，也是一種榮譽，在期望政府進一步改善待遇的同時，自己也應思想如何扮好當扮的角色，以塑造公務員嶄新的形象。

十、迎接七十年代的挑戰

行政院長孫運璿在七十年國建會的開幕詞中提到：「多年來，由於大家共同的努力，已使得我們的社會邁進了一個現代化的新境界，但也帶來了許多新的問題與挑戰。政府充分地認識到現代化的建設是一個不斷謀求成長與發展的歷程，而一個現代國家的政府，不僅應有擔當、有反應，尤應匯集所有的民間力量，不斷地共同解決問題，謀求進步。」

在國建會的閉幕致詞中，孫院長又說了一段發人深省的話，他說：「根據過去三十多年的經驗，我們深深感觸到，有形的建設易，無形的建設難。我們可以在不到十年的時間之中，按部就班地完成十項基本建設，但卻無法在三十多年的時間之中，培養出足夠各方面需要的人才，來充分解決現代化過程中所帶來的種種問題。」

由上述兩段談話中，我們可以發現，政府已注意到人才的重要性。而政府機關若要網羅人才並留住人才，則必須根據國家財源及人才市場供需，繼續合理地改善公務員的待遇。過去十年來，政府在這方面已有良好的起步，但尚待進一步的突破，才能吸引更多的人才進入政府機關服務，解決國家在現代化過程中所遭遇的問題與困難，迎接具有挑戰性的七十年代。

（本文撰寫，承蒙行政院研考會主任委員魏鏞、人事行政局陳桂華局長、主任秘書方立人、四處一科李嵩賢專員接受訪問，並提供資料，謹此致謝。）