一切都複雜了！——王友釗談變遷中的農業

有關當前農業問題的點點滴滴，行政院農業委員會主任委員王友釗如何說——

問：主委上任已經快三年了，可不可以先談談這一段時間的感想？

答：談到上任，我從台灣大學畢業後，就一直在這裏辦公，其實無所謂上不上任。因為我是學農業經濟的，在學校作研究的時候，就注意到農業政策的問題，這廿幾年來做的事情並沒有很大的改變，唯一的不同是現在要作決定。

倒是農業上卅年來有很大的變遷。以前，台灣全省才七、八百萬人，只要講增產、講如何供應充足的糧食；現在人口已增為一千九百萬人，生產的東西卻還是嫌太多，要講如何使價格平穩，如何使品質更好，從這方面來講，我們的農業實在了不起。但是今天農業還有其它的問題，如運銷、組織、市場等，比以前複雜了許多，我們遇到的困難也愈來愈多，這並不一定是我們做得不好。

舉個不大適當的例子，這就好比父母帶小孩，嬰兒時好帶得很，等孩子到了小學、中學，孩子卻不乖了，感覺上好像父母愈來愈不能幹，其實是環境變了，狀況變了。

從集約到粗放

問：您提到卅年來農業上的變遷很大，農地利用方式的改變是否也是其中之一？

答：這個問題是這樣的：台灣人多地小，因為耕地面積有限，在農業剛發展的時候，對土地的利用本就比較集約，也就是說儘量利用土地，不斷地種。

今天已經不能這樣做了，因為勞動力不夠。有些農民甚至在冬天沒有適當作物的時候，就不去種它，因此，土地利用的集約度就低了。

這也造成了另一種改變——當然一方面是拜農業科技進步之賜——現在大部分土地一年只種一樣作物，但生產期卻長了，像葡萄，以前種一次只能採收一次，現在則可採二到三次，因此雖然勞動力少了，土地利用的方式變了，單位面積的產量及產值還在增加。

雖然如此，目前農家的平均收入還只有一般收入的百分之七十，要提高所得，種的作物一定要挑，挑時機，挑過去沒有的東西，才能賣得高價；對於部分土質差的土地，就要做面的改變，以一個較大的地區進行共同作物制，藉此加強土地利用的效益。

要兩廂情願，還要挨在一起

問：這是否也就是第二階段農地改革所追求的目標？

答：是的。第一階段的農地改革，讓土地所有權由少數大地主移轉到絕大多數的實際耕作者身上，大大提高了他們的生產意願；但慢慢的，社會結構轉變，農村人口外流，就必須使用農機，機器買來不能只耕幾分地啊，土地區域利用的觀念因而產生。

所以第二階段的農地改革，是希望農戶的規模，能擴大起來。如果有人要買地沒有錢，政府提供長期低利貸款；如果不願買賣，可以共同經營或委託別人代耕。

問：中國農民大多珍愛土地，也希望擁有土地，這對推行代耕或委託經營，有沒有影響？

答：在第二階段農地改革開始實施的頭兩、三年是有這個問題，因為「耕者有其田」的經驗，很多人擔心把地租出去將來變成別人的。因此，我們特別在「農業發展條例」上加個但書，說委託代耕不適用「三七五減租條例」。現在這樣的疑慮沒有了，問題卻出在委託者身上。

所謂委託，當然是有一方不願耕作，找別人幫忙耕作，但是委託必須有委託的條件，除了兩廂情願外，地理上的因素也要考慮。譬如我的田在台南，你的田在台北，你要委託我耕作就不可以了，必須要在隔壁，最好是挨在一塊兒，才能達到擴大經營規模的目的。要這些條件統統符合就不容易了，所以這是一條比較長遠、緩慢的路。

在我們八十八萬公頃的耕地中，經過政府輔導共同經營或委託代耕的，至今總共才十三、四萬公頃，講起來實在很少。

「永久農業區」是長遠之計

問：現在政府規定只有自耕農及農校畢業生才能購置農地，這是不是也會延緩了走向大農場經營的腳步？

答：對農地買賣的限制，很多國家都有。很重要的一點不是誰買土地，而是買了土地做什麼，如果農地沒辦法固定做為農業用地，就很容易引起投機行為。因此，如果劃定為「永久農業區」，在可預見的將來絕不能變更土地使用範圍，買賣就無所謂了。

另外我還想再說的是，台灣的農村目前有一個型態，是擁有五分、三分地的「兼業農民」特別多。這些農民雖然也叫「農民」，但實際上職業卻不在種田，而在鄰近的工廠上班。根據我們的統計，他們百分之七、八十以上的收入，是從工商業來的。而他們所以留下土地，並不是這塊土地將來在農業生產上可能有什麼收益，而是希望有一天變成建地可賺錢。因此，如果把眼光看遠，要使我們的農業發展，還是應該規畫「永久農業區」。

問：那麼，目前有沒有朝這方面進行呢？

答：還在考量中，尚未正式推動，因為這涉及土地的規劃及法規，像非都市土地使用編定、區域規劃等，是由內政部主管的，問題比較複雜。我們目前所做的，是將所有的農地資料整理造冊，供內政部參考。

問：農委會在推動政策時，有那些考慮？

答：除了經濟，也要考慮社會層面。現在全省約有八十萬戶農家，每戶有一公頃地；如果我們突然放寬土地限制，讓農戶急遽減少，農場面積是增大了，可是會留下許多問題。所以我們現在希望的，是農地面積不要再分割，所以六十九年修訂的「農業發展條例」中規定，一子繼承可免遺產稅、贈與稅、田賦等；然後再以共同經營、委託代耕，做為進入「永久農業區」的過渡時期。

我再舉一個例子。現在稻米不是生產得太多嗎？希望它少產，最好的方法，是讓它沒銷路，讓種稻的人無利可圖。這當然是經濟面的考慮，但政府不能這麼做，政府還要考慮到對廣大農民——現在種水稻的農家約為五十一萬戶，佔所有農民的百分之五十七——的照顧，於是便有保證價格來補助農民的稻作。

但社會面的考量，要與經濟面達到一個和諧點，因此又有推行轉作的政策。一旦推廣轉作成功，政府花在稻作上的財政貼補，就不會那麼多了。

轉作面積還要再大

問：稻米過剩的確是當前農業上一個大問題，您認為外銷是否為一條出路？

答：稻米外銷不是根本的解決之道，基本上是我們米生產太多了。

現在每年的稻米產量有兩百多萬噸（去年糙米產量兩百一十萬噸），而真正每年要吃的，才一百九十萬噸。嚴格講起來，這相差的一、二十萬公噸，並沒有多少，不過不要忘記，我們庫存的還有一百多萬噸。但從另一個角度來看，米是我們的主食，今天是因為米很充裕，如果有一天有人喊說米的庫存量不夠了，家家戶戶便會搶著買，這是一個非常敏感的問題，會引起社會波動的。因此，政府要加以考慮。

問：那到底要維持多少的庫存及產量，才算適宜呢？

答：現在稻米已轉作了十一、二萬公頃，原訂目標是十七、八萬公頃。我相信在這個六年計畫（七十三年到七十八年）就會達到。但由於技術上的改進，稻米的單位面積產量還在不停增加中。

說起來好像很矛盾：現在很多國家都發現農產品生產過剩，也都正在想辦法解決，但另方面農業科技又拚命研究怎樣以更少的資源，來生產更多的東西。

問：所以，我們轉作的面積還要擴大？

答：是的，照現在看來，稻作面積應該要降到四十八萬公頃左右，也就是轉作約四十萬公頃，才能供需平衡。

轉作的東西當然也要挑，不要又轉了一堆沒銷路的，水果、花卉、蔬菜可能較有可為，但這些生鮮食品不耐久存，一過剩就很慘，因此我們也不敢讓農民轉太多。我們現在最鼓勵農民轉作的，是沒有庫存憂慮的雜糧。

「減產」報國？

問：前一陣子，台灣省農林廳長余玉賢提出「減產報國」的主張，您覺得「減產」是不是紓解壓力的一個好方法？

答：「減產」應該有特別的內涵，我個人覺得應不只是量的減少，而是質的提高。

此外，我也一向認為，農業的問題不只在產量多少，更在產銷能否配合。如果市場有限，農產品太多，榖賤要不傷農，政府得去「背」，這是一種浪費。因此，如何調節生產計畫，多種產量還不夠的東西，少種產量已太多的農作物很重要。

問：這也就是轉作了。雖然剛剛主委談到轉作工作推動尚稱順利，但據我們所知，好像還存在不少困難，您能不能談談？

答：農機是一個大問題，以雜糧轉作來說，現在新的品種出來，單位面積產量已不算低了，但種植面積不夠大，買機器不划算；不買機器，現在農村勞動力又太貴。

種稻就不一樣，因為長期以來，稻米即是最主要的作物，政府在民國六十年開始推廣共同經營班，現在農民已經組織起來，共同購用機具。所以目前的水稻機械化，達到百分之九十以上。

因為我們是小農國家，農地零零散散的，只有一種主要作物、沒得選擇時，農民容易組織起來，但如果要轉作——原來耕得好好的，為什麼要變？要轉作什麼？要一百公頃內的五十人同一個想法，就很難了。這是目前我們農委會工作的挑戰。

農業與生態關係密切

問：最後，我們知道農委會成立了一個保育科，這不是環保單位的工作嗎？可否請主委談談，為什麼會有這個科的設立？

答：農業與生態環境的關係，非常密切。沒有好的土地、好的水源、好的空氣，也不可能種出好作物。可以說，沒有好的生態環境，就沒有好的農業發展空間。

但有時這兩者也不全然和諧。像農業上使用的藥、殺蟲劑、養殖物的排泄等，都可能造成汙染。而有些人對環保的觀念是，那兒發現了一棵樹，是從來沒有的，就連動也不能動；還有人告訴我，一隻熊，按照自然生態，要保護它的生命，需要一萬公頃土地，我說，那如果台灣多幾隻熊，咱們都不要活了，許多土地更是不能開墾利用。

這些想法沒有對錯之別，完全是觀點問題；但也因為加進了對環境生態的考慮，現在農業又比以前複雜了許多。