民營化挑戰國營巨人！

中秋節前夕，中油公司發生大型「氣爆」事件，傷亡慘重。一時間，輿論的矛頭莫不指向國營事業，要求儘速民營化。

最近高鐵招標案開標，老舊而虧損纍纍的台鐵究竟何去何從？該不該進行民營化？又重新受到矚目。（邱瑞金）

民營化，這項堪稱台灣五十年來規模最大的經濟變革，目前已箭在弦上。然而，民營化不是萬靈丹，要確保成功，還要有許多條件……

有一家公司，一年半以前就開始紙上畫餅，計劃未來可能要增加甲產品的產量，因此要到乙國去買丙種機組，用的是丁種機型；為了這趟採購，有多少人員要出國，出國幾天……。東拼西湊、鉅細靡遺一大套，給大大小小的主管過目後，再送到公開市場審議會上，由一批對公司並不了解的人東刪西改、順帶讓所有競爭同業看穿了你的囊中策略。

更糟的是，好不容易拍板定案後，善變的市場早已起了變化，甲產品已經過氣，消費者現在喜歡的是戊產品。怎麼辦呢？計劃已經提出，預算也編了，「執行不力」可是要受罰的。在這種情形下，只好出國的出國、採買的採買，硬著頭皮做下去。

國發會的最後通牒

「生意這樣搞，不垮才怪！」任何對企管行銷有概念，知道靈活、彈性、經營自主是企業致勝法門的人，都會對這種經營方式嗤之以鼻。

無奈的是，台灣為數多達八十二家、年度總營業額超過二兆五千億元的各級政府所屬國公營事業，正是這樣做生意的。不過長久以來，頂著政府撐起的保護傘，國公營事業並不以「生意人」自居，做的又多是獨家壟斷的生意，市場變化沒掌握好，消費者可能跳腳痛罵，公司也可能少賺點錢，但垮總是不會垮的。

然而，國公營事業高枕無憂的好日子已經過去了。去年底召開的「國發會」通過決議，責成各級政府將所屬事業在五年內完成民營化，否則「撤換事業負責人，並議處主管機關！」最後通牒發出後，以往再怎麼「以不變應萬變」的事業主管也不敢掉以輕心，牛步多時的民營化工程，似乎真的啟動了。

目前已被經建會排入五年內要進行民營化的國公營事業，共計四十二家（見表一），平均一季要完成兩家、一年八．四家。對照過去，自從民國七十八年行政院成立跨部會的民營化推動小組，迄今八年，也不過完成了中鋼、中工、陽明海運等少數幾家（見表二）。如今時程驟然壓縮，多數國營事業應對倉促，尤其民營化複雜度甚高的油、電、電信、糖業等等超大型獨佔事業，更是人仰馬翻。

（邱瑞金）

全球競爭，高下立判

民營化為什麼這麼急？外在大環境丕變，是民營化的主要理由。

「九○年代是全球競爭的年代，台灣不能關著門自己說自己好，」擔任經建會民營化顧問小組委員的中國生產力中心高級顧問石滋宜指出。國公營事業經營的多是攸關民生的公用事業，也是國家經濟發展的基礎，表面上年年有盈餘繳庫，例如中華電信去年度繳庫四百九十多億元，中油、台電也有一百多億，然而鉅額盈餘不代表真正績效，尤其和國外相比，更是遜色許多。

本身為「中華電信公司」官派董事的石滋宜指出，我國國際電信費率太高，正常時段從台灣直撥電話到美國，一分鐘二十四元，是美國撥回來（一分鐘十元）的兩倍半；更荒謬的是因為交換機採購出了問題而臨時叫停，因此消費者要申請一支大哥大門號竟然要等上一年半載！此外，獨佔台灣電力供應的台電，多年來始終克服不了供電品質不穩的難題，每次工業區一跳電，廠商的損失動輒上千萬元，成為業者的一大夢魘。

「台灣產業有沒有競爭力、外商要不要來台灣設廠，公用事業的品質是關鍵之一，」石滋宜語氣沈重：「國營事業的表現令人著急。」

全球競爭的壓力，眼看著也將逼臨國營事業本身。台灣一旦加入ＷＴＯ，以往國營事業獨佔的市場，包括煉油、發電、電信甚至蔗糖等等，都必須漸次開放。站在維持該項產業命脈根存台灣的立場，與其開放後讓外商長驅直入，不如先讓市場「自由化」，打破獨佔，讓國內業者加入競逐。

是誰霸著市場？

這兩三年，「自由化」的號角聲聲急，催得國營事業心頭大震。以油品來說，「輕油裂解」一向是中油的獨門生意，主要產品乙烯更是所有石化產品都不可或缺的原料。而台灣號稱石化王國，石化工業的總產值約佔全國製造生產總值的三分之一，乙烯需求量大，利潤豐厚，奈何中油的產能始終無法提升，自給率只有四成不到，必須大量進口。每逢中油乙烯缺貨、或是國際市場上原料價格波動時，數萬家中下游業者立刻雞飛狗跳，成為經營上最頭痛的變數。

為此，居於石化業中游龍頭地位的台塑，十多年來一直力爭，希望能夠加入輕油裂解的供應行列，「台灣的主要對手──韓國和東南亞，這幾年乙烯的產能都是以倍數在擴充，中油如果霸著市場又不振作，大家都會被拖垮的，」台塑六輕駐廠副理吳欣哲表示。

民國八十二、三年間，台塑六輕廠（台灣的第六座輕油裂解廠，前五座均為中油所有）在雲林縣麥寮地區動工，並且更跨一步搶進中油的核心業務──原油煉製，正式和中油打起對台。

台塑油品明年就可以上市，而中油的心頭大患還不止於此。去年底，國發會要求訂定國內油品自由化的時間表，確定油品市場將分兩階段開放：民國八十八年一月先開放燃料油和航空油的進口；九十一年起，再開放所有油品自由進口。目前中油獨享的油品進口專賣大餅，即將拱手讓民間眾貿易商們分食。

和中油、中華電信並稱國營「三巨頭」的台電，情況也一樣吃緊。台電的發電量始終趕不上消費者用電的增加速度，每年溽暑時節，家家戶戶冷氣機二十四小時開著，台電就要心驚膽戰，有時還被迫以限電、分區輪流的方式供電。

有鑑於此，政府在民國八十四年開放民間投資發電廠，總計核准了十一家民間電廠；在發電廠用地難求的情況下，曾有意要台電把看中的電廠用地「禮讓」民間優先使用，還指派台電成立技術諮詢服務小組，「協助」業者建廠，讓台電深切感受到了競爭的威力。

曾是國營事業金字招牌的台電，五十多年來一步一腳印、上山下海地踏遍全台，如今卻也得面對福禍未卜的將來。圖為台電員工進行偏遠山區超高壓線路的高空連線架設工程。（台電提供）（台電提供）

還「經濟權」於民

退一步來看，雖然有些學者認為民營化不是國營事業改善績效的唯一選擇，只要能夠「企業化」，何必大費周章進行體制翻轉？但經建會副主委薛琦從哲學及政治經濟學的角度思考，點出民營化的更深意含：「民營化代表『還經濟權於民』，是『主權在民』的進一步衍伸，」薛琦解釋。

回溯國營事業的起源，早年民間物力惟艱，舉凡油、電、電信、郵政等公用產業，投資金額龐大，回收又慢，百姓哪有能力投資生產？再說這些產業攸關民生與國防，若由私人炒作破壞，後果不堪設想。於是政府一方面投資生產、供應民眾，一方面又負責監管市場。

現在民間經濟實力壯大了，游資充沛，鬥志旺盛，要尋找新的投資管道，勢必會向公有的經濟領域擴充。前幾年股市飆漲、金錢遊戲氾濫時，學者們莫不大聲疾呼，希望政府解除壟斷，讓市場自由化、國營事業民營化，雙管齊下，將民間的資金活水導向正途。

「政府何必再吃力不討好，又要生產又要監督，『球員兼裁判』？讓市場機能自由發揮，政府只要做個稱職的仲裁者就好了！」薛琦表示。

民間極力衝撞原本封閉的市場，偏偏國營事業面對變局少有作為，在恨鐵不成鋼的心情下，「先實施自由化，開放其他業者進入市場；有了競爭，才能刺激民營化，」薛琦不諱言政府的苦心。

果然，自由化競爭的衝擊湧現後，以往抗拒民營化潮流的國營事業主管也心知肚明，不管他們願或不願、動或不動，外在的遊戲規則已然全盤改寫。若不速求民營化，不啻是步履蹣跚、手鐐腳銬的大巨人要和民間靈活刁鑽的頑童搏鬥，因此危機感日深。

「我們民營化的腳步不能再遲疑了，否則怎麼能和民間站在平等地位，一決雌雄？」台電企劃處處長李肖宗表示。中油負責民營化規劃的經營制度設計委員會副主委林博仁也坦承，民間財團來分食市場大餅後，各國營事業每年上百億元的盈餘必然急速縮水，「再不振作，到時候誰要投資我們、買我們的股票？」

早跑的公司有「錢」吃？

的確，民間若不願掏錢投資，民營化理想再好，也是侈談。前車之鑑不是沒有：經濟部轄下的台灣機械公司，因為虧損嚴重，公開售股乏人問津，最後只好找特定財團，將台機旗下的船舶廠、鋼品廠、合金鋼廠等三個廠，以連人帶設備帶土地的「整廠拍賣」方式，分售給不同的三家企業。

算盤進一步撥弄，未來五年有四十二家國公營事業要排隊釋股，以每家恰恰好釋出百分之五十股權、達到民營化最低門檻來估算，就有一．四兆的官股要釋出，幾乎是現在股票市場近四百家上市公司資本額的三分之二！這對資本市場的衝擊是前所未見的。

「等投資大眾的胃納都填飽了，錢囊也空空了，愈晚民營化的公司愈『搶』不到錢，結果可能股價被壓得很低，形同賤賣國家資產；甚至根本無法完成民營化，那就太冤枉了，」一位正在為國營事業規劃民營化釋股作業的企管顧問公司專員表示。

民營化事不宜遲，除了諸多冠冕堂皇的理由外，還有一些不好意思大聲嚷嚷的好處。

（邱瑞金）

官屋漏，官馬瘦？

「民間吃國營，國營吃國家，」一位深諳國公營事業政治尷尬面的事業主管指出，國營事業營業項目都是非常專業的，加上是獨佔事業，市場上缺乏可以比較的對象，有時不免成為民代、黑道、特權階級蠶食鯨吞的肥肉。這幾年報上喧騰一時的採購弊案、工程招標弊案等，只是暴露出來的冰山一角。

「多花點錢也就算了，最可惡的是污了錢還惡搞，有時做出來的東西簡直不能用，」這位不願透露名字的主管忿忿指陳。

另一方面，民眾也習慣把國營事業當箭靶子，動輒獅子大開口索賠。以中油來說，過去因為重大污染或爆炸等工安事件，不僅直接付出去的賠償金累計已達十億元，還另外撥出二十五億，在高雄後勁、林園、大林蒲等地成立「地方回饋基金」，拿每年孳息的一、二億元去討好地方民眾。同樣地，凡是有電廠的地方，漁船捕不到魚怪台電、農作物歉收也怪台電，台電不管有理沒理，總得花錢消災，拿一筆錢出來「敦親睦鄰」，為的就是怕民眾圍廠，鬧上了新聞版面更難看。

各方不時的需索難以招架，政策負擔更是國營事業長年甩不掉的包袱。以台電來說，必須以優惠電價提供給特定對象，例如鐵路用電、公用自來水及路燈用電、學校用電等等，一年的損失超過三十一億元；用戶稀少的偏遠離島更是不敷成本，澎湖一年虧損七億、金馬則是八億。

「當然公用事業不能只講績效，也要考慮對偏遠弱勢群體的責任，不過站在合理經營的立場，我們還是希望這類補貼能夠儘早取消，或是由政府另編預算支應，」台電李肖宗含蓄地表示。一位中油主管則說得乾脆：「又要逼我們上陣打硬仗，又不准我們卸下這個那個重擔，吃了敗仗，怪誰？」

展望未來，國營事業一旦完成民營化（即官方持股低於百分之五十），即使官股還剩百分之四十九、董事長還是官派，也將跟政策負擔劃清界線：「我們努力賺錢給政府這個大股東，就是最好的回饋了；額外的政策要求我們負擔不起，何況其他的投資人也不會同意，」在去年初已經完成民營化的陽明海運副總經理蔡明旭表示。

諸多變局牽動下，情勢已然擺在眼前：移轉民營好處多多，維持國營處處不利，「現在國營事業一個比一個急，都想儘快民營化，」主管油、電、糖、鹽等事業的經濟部國營會副主委鄭溫清形容。

然而急歸急，無奈決定權被層層轄制，有太多變數無法掌握。

到底誰能做決策？

「國營事業上面的公婆太多，而且一人一個意見，不是我們想要怎麼辦就可以怎麼辦的，」中油林博仁點出癥結所在。

以中油來說，從國營會、經濟部、經建會、行政院到立法院，大小事情都先要徵得這幾位老闆的認可。中油公司上年度曾編列初期釋股百分之十的相關預算，不料立法院大筆一揮，刪了，理由是攸關未來新產業新秩序的「石油業法」（暫名）還沒著落，怎可草率行事？沒想到事隔半年，「國發會」做了政治宣示，民營化頓時成為最高指導原則，於是石油業法沒著落、電業法修正案還在立法院排隊等配套措施闕如的窘狀，一夕間又彷彿不成問題了。

民營化的執行程序一波數折，連它的定義也常被簡化、曲解。

「民營化不只是賣股票，把國家資產拍賣變現了事，」經建會副主委薛琦指出，「所有權的轉移之外，經營遠景的規劃更重要。」

如果單以法規定義來解讀，國營事業的官方持股從百分之五十多一股（股權過半），到百分之五十少一股（股權不過半），就算完成了民營化作業。也就這麼幾股之差，彷彿魔杖點身，立刻身分丕變，枷鎖落盡，什麼國營事業管理辦法、預算法、審計法、公開招標辦法、公務人員貪污治罪條例……，通通都可以拋諸腦後。

然而，「這樣就能一夜間脫胎換骨、績效提升？不可能吧！」薛琦說，撤除了保護傘，公司不再是不能倒閉的，一場自力更生的硬仗才剛要開始。

種蔗養豬的台糖公司，頂著「台灣最大地主」的招牌，近年來也跨足土地開發與房地產經營。（邱瑞金）

民營化且慢，「企業化」先行

「民營化是一個連續性的蛻變過程，要從裡到外、從每個人的思維改起，是急不得的，」剛從美國哥倫比亞大學高級企管班研究回國的台電李肖宗如此闡釋。

換句話說，民營化的先決條件是儘快「企業化」，把原本奉公守法、只要達成上級交辦任務即可的公務員心態，改為主動出擊，力求拓展事業、衝刺業績的生意人。

不過，這樣的期許容易描繪，要落實到國營事業百年老店的數萬名員工身上，卻是困難重重。人事包袱，就是最棘手的問題。

「員額太多，平均生產力太低，」一位事業主管感嘆。例如中油高雄總廠目前每天的煉油量約五十七萬桶，員工七千多人；對照日本生產規模和中油相當的COSMO石油公司，員工數只有三千多人，是中油的一半！

更棘手的是，國營事業員工、特別是中高階等員工，絕大多數都是經由國家高普考或特考及格後進用，享有國家保障。民國八十年，新修訂的「公營事業移轉民營條例」經立法院審議後出爐，其中特別規定，如果員工「自願」離職的話，不管服務的年資或年齡有沒有達到標準，都可以依勞基法的「退休」辦法領取離職金（比勞基法「資遣」給付優厚將近一倍），而且政府還出錢加發六個月權益補償金，優惠的程度令人咋舌。

法案通過後，許多國公營事業已經比照這項優惠，開始進行自願性的人員裁減。不過，優惠歸優惠，真正走的員工並不多，例如中油三年來走了一千二百多人，台糖走了五百多人，人事包袱減輕的速度比預估落後許多。（見「貴族勞工的生存戰爭」）

以原為交通部所屬，已在去年初順利完成民營化的陽明海運來說，「會選擇優退的，一種是比較年輕的，剛進來四、五年，對公司眷戀不深，先領一筆上百萬的離職金，出去也不愁找不到工作；另一種則是差沒一兩年就要屆齡退休的，選擇優退，不僅早點享清福，還可以平白多領幾個月，」陽明運務部副理白崑榮指出。

做官Ｖ.Ｓ.做生意

老的小的先離開，其實對人事精簡的效果有限，因為真正集中的年齡層──四十到五十歲，反倒沒人退。這也暴露出國營事業的另一大隱憂：鐵飯碗保障下，員工的平均年齡都偏高，例如台電員工平均年齡四十三歲，平均年資將近二十年；年資久，薪資也水漲船高，平均月薪超過五萬七千元，比全國勞工的三萬五千多元高出甚多。

不僅如此，「國營事業的編制及組織結構都和民間企業不同，非常不利於在商場上衝刺競爭，」國營會副主委鄭溫清指出。

為了符合種種煩瑣複雜的審計、會計法規，大型國營事業的會計、總務人員動輒數百上千名，人事與政風部門也相當膨脹，還有為數眾多，專門應付公文往返的文書、幕僚人員；反倒在第一線的客戶服務、業務行銷人員不足。行政部門壓過營運部門，是典型「防弊重於興利」的設計。

「國家拿錢出來，當然要時時盯著你，」鄭溫清無奈地說。他曾建請上級，讓國營事業在未移轉民營前，先有一段「鬆綁期」或是「體質重建期」，一方面讓這許多主事監管、不事生產的人力可以移作他用，同時方便各項改造工程的推動。不過到目前為止還沒有一個通盤辦法，只有靠各家事業各顯神通，一個專案一個專案地呈報上去碰運氣。

人多、擺的位子不對，又不能強制裁員，唯一的方法就是「盡量找工作給大家做」。為此，「多角化經營」已成為國營事業最熱門的話題。

藉著自由化與民營化的刺激，國營事業是否能強化體質，航向更光明的未來？（邱瑞金）

開拓事業第二春

「多動動腦筋，可以做的事情多得很嘛，」鄭溫清一口氣說出長串的多角化計劃：「台電一年收支各有二、三千億，這麼大的業務量可以養活一家銀行了。自己開銀行做財務調度，不是很好嗎？」「中油的運油車隊一輛輛在高速公路上跑，其實都是外包給民間運輸公司。為什麼不訓練自己人，把業務收回來？將來還可以成立運油車隊……。」

鄭溫清了解，有些好點子，在目前國營事業轉投資必須和本業相關的種種限制下，暫時還只是空中樓閣。「不過先計劃好總沒錯，」鄭溫清強調，正如兩年前完成民營化的中鋼，一旦掙脫束縛，就胸有成竹地開起子公司，短短一年多，竟新成立了七、八家子公司，業務範圍從運通、國際貿易到投資開發，最近還做起進口紅酒的熱門生意，令同業大吃一驚。

「子公司沒成立前，中鋼人員就已各就各位，原來的處長去當總經理、課長當經理……。出去的人可以獨當一面，又可以暢通升遷管道，還可以開拓業務範圍、增加營收，結果大家都拚得很起勁，」鄭溫清提起中鋼，讚不絕口。

為了趕上這股潮流，台電最近也成立了「多角化經營推行委員會」，目前已經在進行的包括監造煤輪、投資國外煤礦；今年初行動電話業務開放後，台電還投資民間新成立的和信電訊，和同屬國營的難兄難弟──中華電信──打起了對台。

「我們要讓員工知道，未來的路很廣，可以轉置出去，開拓事業的第二春，」李肖宗指出，台電究竟獨霸台灣電業半世紀，人才、技術與經驗，都是民間難以匹敵的。未來高速鐵路的輸電線路及變電站工程、即將開放的長途電話業務（台電有自己的電訊網路），以及民間電廠的維修……等等，都在台電的多角化藍圖裡。而現在每年花大筆銀子聘請一千多名保安警察擔任的保全業務，將來可以收回；閒置的土地可以蓋大樓，做土地開發……。

「這麼多資源在手上，未來只要公司有了經營自主權，員工也有認股分紅的激勵辦法，大家一條心，台電還怕養不活自己嗎？」李肖宗對未來充滿憧憬。

且戰且走，在渾沌中找出路

話說回來，多角化經營不是萬靈丹，也不能當作轉移眼前壓力的替代品。要想存活，根本之道還是要固守本業，把本業弄好。無奈的是，民營化號角已一波急似一波，但新的產業規則卻還一片模糊，不管是急欲知道自己優勢還能保有多少的國營事業，或是躍躍欲試要來分一杯羹的民間廠商，都有進退不得的茫然。

例如台電一向是綜合電業，從發電、輸電到配電一手包辦。然而新擬的「電業法」草案中卻規定不能再有任何公司壟斷三種業務，這是否意味台電將來一定要分割？此外，核能發電和水力發電，一個牽涉全民安全，一個牽涉國家水資源，也可以民營化嗎？再說，要架設電線的輸電業有「天然寡佔」性質，台電既已有環省輸電網路，站在不要重複浪費資源的立場，還需要開放市場讓民間加入嗎？如果不開放，那民間電廠透過台電的網路去賣電，又該收取多少「過路費」才算合理？

太多的疑問無解，偏偏決定權操在立委諸公手中。立法院風雲莫測，台電目前關於未來市場定位的種種預測，以及為民營化所做的種種規劃，會不會是白費力氣？

「台電本來要比照中華電信，等電業法塵埃落定後再進行企業改組與民營化準備，現在擠在一起，全亂了套了，」李肖宗無奈地說。

自由化加民營化，兩大工程同時進行，說是政府遷台以來最複雜的經濟變革也不為過。經建會薛琦不諱言，「目前是『且戰且走』、『邊做邊改』」，就連民營化法源、六年前才新修的「公營事業移轉民營條例」，施行時才發現有一些不合理的地方需要重新修訂，像是員工認股、優退條件等方面，都需要有更明確的規範。

「民營化牽一髮而動全身，在沒有真正推動以前，很難把細節都想清楚，但這不是拖延不做的藉口，」薛琦表示。

只是，民間追兵日亟，身上包袱未解，前方戰場又是一片渾沌。對國營事業而言，這將是一場與時間拔河的艱苦競賽。

　　　註：本表摘錄自八十六年六月經建會委員會議審議結論彙編。

註：本表之起訖日期為民國七十八年元月一日至八十六年八月三十一日止。資料來源為經建會

Source: Council for Economic Planning and Development