先把制度匡正起來──專訪財政部長林全

儘管林全對全盤改革藍圖已成竹在胸，然而客觀環境尚未成熟，財政改革要竟其功，還有一段長路要走。以下是專訪內容摘要：

問：請您先談談目前我國的財政狀況，惡化的情形嚴不嚴重？

答：目前中央政府的負債是三兆一千多億元，大概佔GNP百分之三十以上，或許和歐美國家相比，這個比例不高，但它有兩點值得我們特別注意，一是債務的成長速度是很快的，過去十二年來，每年平均負債增加兩千億左右，速度相當驚人。

第二是我國的賦稅收入佔GNP只有百分之十二，比歐美國家低很多，因為可預期的收入比較少，所以相對的償債能力會比歐美來得低。加上台灣本身所處的客觀政治環境，有兩岸的對立，這在評估國家安定性時，不管外匯存底也好、外債也好，都需要採取一個比較嚴格的高標準，所以我們非常關心目前的財政不安定情況。

財政赤字的惡化始於民國八十年，尤其過去六、七年，每年都靠大量的釋出官股來平衡赤字，平均一年的金額是一千五百億到兩千億；直到這一兩年，能賣的股票差不多都處理掉了，金額才大幅降低，現在大概是一年五百億到一千億。

問：財政赤字是因為政府收支不平衡，能不能請您談談收支情況？

答：過去十幾年來，政府支出佔GNP的比例並沒有增加，反倒是往下減少的，所以赤字的主因是稅收減少。儘管外界習慣把它歸咎於結構性因素，但我認為，主要還是景氣循環造成的。

大家還記得，民國七十八、九年時，房價、股價飆漲，光是土地增值稅和證券交易稅，最高時就比現在各多出一千億，等於今天光是這兩種稅收就少了兩千多億。

另外是民國八十七年推動「兩稅合一」，造成所得稅收減少，雖然沒有官方的統計數字，但估計一年是一千億到一千五百億；加上金融營業稅從百分之五降到百分之二，一年總有接近五百億的水準，光這兩個稅又減了兩千多億。所以整個景氣循環讓稅收減少大約GNP五個百分點，就是五千億，這當然會影響財政的穩定。

問：為了增加稅收，您贊成將證券交易稅改為證券交易所得稅，或是提高公告地價來提升土地增值稅的稽徵效益嗎？

答：稅制改革應該要全盤來思考進行，不應該片段來看。可惜目前沒有什麼客觀的共識，要推動改革就很困難。尤其所有的租稅改革最後都要經過立法院的修改，特別目前又是朝小野大，執政黨居於少數，故任何的立法方案，如果無法在社會上取得明顯多數的話，在立法院是沒辦法通過的。這是很現實的。

稅制改革的困難，是要先確立目的。如果你的目的單純地只是要增加稅收，這在社會上取得共識的可能性幾乎是不存在的。首先是增加稅收的合理性──納稅人如果要繳更多稅，就要先確認他的支出是值得的，每一塊錢都用在刀口上。這就不是稅制改革，是財政改革。所以沒有全盤的財政改革，單純去談增加稅收，本來就是很困難的。

第二就是增加稅收的目的是什麼，是在於實現社會公平？還是促進經濟發展？這兩個目標有時是互相矛盾的。加上目前有許多租稅制度受到批評，譬如軍教免稅制度、促進產業升級條例等租稅減免，或是逃漏稅問題等等，結果當你要做某方面改革時，既得利益者就會說，「你別的都沒有改，為什麼要先改這個？」因此必須要有全套的方案，要對所有問題都有所交代，這樣一來，複雜度就大幅提高。所以歷次稅制改革很多都是失敗的，主要原因就是複雜度非常高、社會共識度非常低。

問：社會共識要達到怎樣的程度才能實際進行改革？您有沒有一個時間表？

答：我應該這樣講，稅制改革是一個持續性的過程，不是限定時間一定要做完的事。而且依我個人來看，到明年五月，不管總統選舉的結果如何，內閣都勢必要改組，所以我剩下的任期已不到一年，在改革共識這樣不足的情況下，這一年內要有所行動當然是很困難的。

目前我們是先從財改會的兩年短期方案來著手，例如土地增值稅率的降低。當然，財改會是希望在土地增值稅降下來時，地價稅應該提高，是一個配套機制。但地價稅基本上是一個地方稅，能不能調高，應該是讓地方政府基於財政自主，在地方稅法通則所訂定的權限範圍內，自己去考量要不要調整。因為地價稅最大的問題不是稅率高低，而是公告地價偏低，公告地價也是地方政府自己訂的，光靠中央把稅率提高也沒有用。

我們中央政府所能做的，是建立一個誘因機制，如果你願意增加稅收，你的「課稅努力度」比較高，中央就給你更多補助，因為天助自助者嘛。若有這樣一個誘因機制，地方政府可能比較有著力點。

再說，要中央直接去提高地價稅，在政治上是不可行的，因為這勢必涉及到加稅背後所帶來的社會抗拒，而中央自己要增加一項租稅都已經很困難了。況且地價稅是給縣市政府運用的，中央怎麼能確保他的錢會用在刀口上呢？所以依財政權責劃分的原則，這應該是縣市負責的。

問：建立稅改的社會共識，需要很長的過程，而財政赤字又已經那麼嚴重，這好像是和時間賽跑，陳總統又曾宣示四年不加稅，面對這些情況，您會不會覺得很為難？

答：我這樣講吧，不要說四年不加稅，過去幾十年來，我們何曾加過什麼稅？一直都沒有。問題出在什麼地方？是我們整個的政治結構，讓政府一直沒有加稅的條件。

歸根結底，目前台灣的民主化制度，事實上是不理想的。第一就是中央和地方的財政責任不對等。因為不對等，所以中央和地方競相比賽花錢，都要把債務推給對方，不願意建立一個負責任的政府，這是很不幸的。

此外，我們的選舉制度設計不良，一個選區裡有好幾位民意代表，許多民眾連自己選區的代表名字都叫不出來，又怎麼去監督他們？而且多人競逐下，他可能只吸引了十分之一的選民就可以當選，所以他不能充分代表選區的多數民意；換句話說，他不代表majority，他代表minority，這是一個很大的問題。在這種情況下，整個政府的支出，一定是偏向照顧個別的利益團體，而讓沈默大多數的聲音沒辦法出來。可以說，台灣是一個標準的沈默大多數被少數利益團體所左右的政治環境。

回過頭來講，這麼多年來政府都沒有加過稅，那加稅還有沒有可能呢？這必須要建立在很多很多的前提上。第一就是一定要有社會共識，因為大家都怕自己繳的稅會被政府浪費掉，因此首先要提升政府的支出效能。這就牽涉到近兩年我們一直在努力做的事情，就是把中央和地方的財政責任釐清。財政釐清之後，才能各自去開源節流。如果不釐清，每個人都要吃大鍋飯，甚至他在百貨公司買東西，把錢都花光了，還要叫我們給他吃飯錢，這樣是不可能開源節流的。

另外一個就是政府的預算制度，政府公共政策的規劃與執行能力要提升，這也要努力去做。這樣，受益和付費的關係比較明確，老百姓可以看出來加稅的錢用在什麼地方，才有可能願意加稅。

此外也要釐清，我們的租稅政策究竟是什麼？要如何在公平和效率（經濟發展）之間拿捏出一個共識，否則大家目標不一致，任何租稅改革都沒辦法滿足每一個人的需要的。可惜以現在來看，這種共識是非常非常缺乏的。

問：您說很多人罵政府沒有把錢用在刀口上，您自己覺得呢？

答：應該這樣講，政府不管是花一毛錢，或是向人民取得一毛錢，都需要經過立法機關的同意，要經過民意的檢驗，所以這些支出是不是用在刀口上，關鍵就在於我們的民意機關有沒有充分地反映出社會真正的需求。

至於說行政機關不應該主動提出一些耗費鉅資的提案，譬如最近提出的一年一千億元重大建設方案等，那請問，行政機關不提，民意機關就不會提嗎？而且儘管媒體往往站在反對立場，但其實贊成這類提案的人很多，它在立法院才能通過啊。

所以今天的問題出在朝野競賽，你跟這兩個競賽的人說，你不要投籃，讓他去投籃，這樣投的球（編：指錢坑法案）就會比較少，但這還是沒有解決問題。前一陣子大家也批評為什麼要發一百五十億元到鄉鎮去，但那也是立法院同意的。

至於說，一年花掉一千億來振興經濟值不值得？請問哪一項公共工程是絕對值得的？每個人的偏好都不一樣，每個人到百貨公司去買衣服，都覺得別人買的不好，自己買的最好。那有人說錢應該用在資本門，不要用在發老人津貼，可是以前各縣市蓋了很多活動中心，結果拿來養蚊子，也不見得有效益。

在每個人都無權說某項支出到底值不值得的情況下，只有通過立法院審議才能判斷。但現在就要問，立法院有沒有代表民意？若沒有的話，那問題就是出在這裡。

問：但是不是要堅持財政紀律？

答：財政紀律就是收支要平衡，對行政部門來說，有支出一定要有財源，但對立法機關未必見得。因為儘管預算法附則有規定，立法委員必須要先找到財源，才能提出會增加政府支出的法案，然而目前並沒有遵守，所以立法院立了法之後，行政院就要負責幫忙找財源。我們也曾經想過以釋憲來尋求解套，但發現行政部門不見得會贏，因為那是立法院自己訂的法，他不見得不可以否定。

問：在財政紀律上面，您會有掙扎嗎？

答：不管是任何一項改革，所涉及的都是多元價值，所以最後一定需要妥協，只是你可以慢一點，但不能失去目標和原則。所以我只問說，這段時間我們透過妥協而改善的程度是多少？我相信過去三年，國家財政制度的改善比起以前快很多，尤其是在中央和地方的財政權責劃分方面，已經把基本的制度立下來了。在各種減免稅方面，我也請賦稅署規劃「稅式支出」的評估制度，避免稅基再被任意侵蝕。還有最近所謂的有錢階級「捐地節稅」問題，我們也做了處置。

問：最後想請教您對政府研擬修法以提高舉債上限的看法。

答：這是個很複雜的問題。只能這樣說，世界各國，有債務限制的國家不多，為什麼要設債務限制呢，就是希望政府能自我設限，不要讓債務無限制地膨脹下去，但現實上很難做到，所以世界各國，包括台灣，都是到了某個階段又忍不住放寬。

前面提過，目前中央政府確定的負債是三兆多，佔GNP百分之三十以上，離公共債務法規定的舉債上限百分之四十還有一段距離。但讓我們想像一下，假設今天就到了舉債極限，然後說不准再舉借了，結果是什麼？就是下場更悲慘。

因為今天台灣一年的稅收只有八千多億，另外國營事業盈餘、規費等，還有兩千多億，加起來大概是一兆一千億左右，然而中央政府的總預算是一兆六千億，其中不能打折扣的法定支出和義務支出就高達一兆三千億。換句話說，所有的收入拿來付法定支出都不夠，所有的公共建設全部停頓，很多新增計畫都不能做，那民間經濟是不是衰退得更厲害？這樣的社會損失我們承擔得起嗎？

我們不希望違背公共債務法，但即使真的違反它，在客觀經濟條件需要的情況下，有時候也不得不這樣做，因為這個法不是剛性的，它只是一個警惕，我們也不可能靠遵守舉債上限來解決財政問題。真正要解決問題，還是要回到我剛剛所講的那些方法，把中央及地方財政制度匡正起來、把預算制度及計畫評估能力匡正起來，這才是根本作法。

不管是公共建設、教育事業或生態環保，有限的財源要用在刀口上，才能讓後代子孫受惠。圖為南部科學園區與高鐵工程一景。（莊坤儒攝）

蓋養老院重要，還是發放老人津貼重要？人人認定不同，有關資源分配的公平性與效益的爭議也紛擾不斷。