揭開第二管道神祕面紗──美國智庫兩岸穿針引線

九一一恐怖攻擊事件發生前的夏末，紐約有種抓住假期尾巴的渴切與熱鬧。陽光閃耀下，如織的遊客雀躍不已，地下鐵匆忙來回穿梭。大部分的智庫學者在這時紛紛回籠，準備開始下半年度的工作。「美國外交政策全國委員會」負責兩岸關係二軌會議的Donald Zagoria教授卻因忙了一整個夏天、原訂八月份舉辦的閉門圓桌會議緊急喊停，而意外多出了假期。

「在各方關注下，二軌會議顯得推動困難，」Zagoria教授抱怨，因台灣媒體曝光，又未事前向他查證，造成中共方面的誤解，臨時取消與會的行程。三邊會談少掉一邊，當然就沒戲唱了。

「美國外交政策全國委員會」每年定期舉辦的兩次閉門圓桌會，至今已舉辦過九屆，因邀請到的與會來賓均深具代表性而受各方矚目。如外傳原訂今年夏天獲邀參會的就包括美國前助理國務卿羅德、中華民國前陸委會主委蘇起、中國社會科學研究院台灣研究所所長許世詮等人。

「兩岸關係敏感，閉門會議的互信基礎就十分重要，」Zagoria教授解釋。

媒體關心是必然，即使是民間二軌會議的曝光，也觸動兩岸敏感的神經，讓中共起了「兩岸關係國際化」的戒心。但相對地，在敏感情勢下建立互信與互動，也就是第二管道的最主要功能。

是否應該軍售台灣，以保持台灣基本的防衛能力，是美中關係十分敏感的一環，美國智庫分兩派，立場迥異。

二軌萌芽

關於第二管道的興起，曾任智庫「美國企業研究所」亞洲部副主任的陸委會副主委林中斌回憶，兩岸最早的二軌互動開始於一九八○年代末期。當時美國「大西洋理事會」邀請亞洲各國軍人赴美進修，美、中、台三地軍方人士曾在該活動中就兩岸軍事議題交換意見，交流相當成功。

近年來兩岸關係停滯不前，正式溝通管道封閉，「第二管道」乃再度被提出，並從檯面下走向檯面上，層級的提昇與前國防部長裴利等重量級人士的倡議有關。

一九九八年六月，美國總統柯林頓訪問中共，發表「新三不」，積極與中共建立「建設性戰略夥伴關係」，當時已卸任、並任職於史丹佛大學「亞太研究中心」的裴利倡議「預防性國防研究計劃」，隨即於夏威夷與中共海協會會長汪道涵會晤，積極促成海基會董事長辜振甫十月的造訪北京。

裴利主導的第二管道成效斐然，隨後卻因李登輝總統提出「特殊國與國關係論」而遭橫梗，原訂訪台的汪道涵行程取消，兩岸溝通的正式管道亦隨之再度封閉。

現亦任職史丹福大學「亞太研究中心」的美國前助理國防部長羅文分析，由美國卸任官員轉任智庫學者所主導的二軌運作確實頗具份量，成效也較好，但畢竟這些人已不具官方身分與權力，所能介入的範圍還是在小題目上，在大環境不佳的情況下，二軌也無法有突破性的發展，只能回歸原來的溝通、傳訊功能。

學者的「官方說法」

事實上，除了促成一軌復甦，美國智庫亦長期為美、中、台三角關係傳遞訊息，對兩岸關係，甚至政策、輿論都深具影響力。如外傳裴利曾在九六年飛彈危機後，為美國政府向台灣高層及當時在野的民進黨重要人士表示「美國不樂見到台獨而導致台海危機」。

然而必須留心的是，智庫學者的言論與所傳遞訊息卻也可能因其與執政當局的密切關係，而被過份放大，喪失了「二軌」的原意。

柯林頓總統九八年訪問大陸發表「新三不」言論前，哈佛教授奈伊、前助理國防部長傅立民等學者就紛紛在重要學術期刊上發表「台獨是美國利益重大威脅」的觀點，以為柯林頓大陸之行暖身。另一方面，「卡圖研究所」副會長卡本特當時亦發表論文，力斥這派學者的說法，並指出，柯林頓與中共發展「建設性戰略夥伴」將引起台灣的不安，而學者呼籲停止軍售，也只有逼迫台灣選擇自行發展軍武一途。

智庫學者充當二軌或許有其侷限，其他被認為也可具有第二管道功能的媒體、非政府組織（NGO）、企業家等，卻更難發揮。

加州大學柏克萊分校新聞研究所所長Orville Schell分析，媒體充當二軌最大的困難點在於中共的媒體由國家機器掌握，不若美國與台灣有報導自由。在三邊不均衡的情況下，溝通功能當然不佳。至於NGO，中國大陸根本不容許政治性質的非政府組織，自然不必考慮。

「近年兩岸民間互動頻繁，『既得利益者』眾，當然二軌越多越好是眾所期待，甚至可以常見台灣企業主訪問北京，也試圖充當溝通者角色，但企業利益卻很難在政治上中立，」史丹佛大學「胡佛研究所」教授墨子刻分析，智庫雖然受限重重，卻仍是最好的二軌角色扮演者。

資訊傳送站

即使效果有限，但既然身繫二軌唯一的可能性，美國智庫學者也樂於三地穿梭，尤其近一年來可以說是達到了高峰，幾乎每個與亞洲事務相關的美國智庫都有人員頻繁來往於兩岸間，在美國智庫所舉辦的雙邊或三邊「閉門會議」更是難以估計。「傳統基金會」會長佛訥就形容，二軌會議隨時都在進行，你若坐在「傳統基金會」大廳觀察，兩岸團體到訪的頻率與間隔可以說是須臾之間。

「戰略暨國際研究中心」青年領袖部門主任兼「華盛頓季刊」總編輯雷龍分析，美國智庫所扮演的二軌所以在近期如此熱絡，主要是因美國與台灣都才剛經政黨輪替，三邊都亟於了解新政局走向，加上兩岸即將加入世界貿易組織，學者咸認為這是打開中共二軌大門的良機。

「雖然中共方面是三角關係中聯繫最弱的一環，大陸智庫多是中央政策的『傳聲筒』，頂多在閉門會議時才敢稍微透露自己的意見，但中共卻也十分重視以二軌方式與美國智庫聯繫，」「對外關係委員會」亞洲中心副主任易明也指出，美國智庫人才一向以「旋轉門」方式進出政府、擁有豐富的兩岸資訊，並為美國政府提出建言，因此了解美國智庫的立場便可相當程度地掌握美國政情。

「卡圖研究所」副會長卡本特也表示，中共特別希望透過智庫了解政府與國會議員的立場，例如他最近所會見的中共軍方高層官員，就特別向他打聽美國不同政黨議員對亞洲軍事議題的看法。

「然而中共對智庫二軌的態度卻是時開時關搖擺不定的，」易明也指出，當中國政情不穩定、不希望外界得到太多內部消息時，就會趨於保守。

邊緣意見

雖然中共是二軌溝通中最不易掌握的因素，但長期的溝通卻也為中共智庫學者本身帶來較開放的態度。墨子刻就表示，過去中共學者幾乎只有一種意見，但這幾年他卻開始聽到一些不同於以往的聲音。「例如就有中國學者跟我坦承，其實北京也必須反方向思考，台灣獨立對中國來說並不算失去任何實質的東西，這讓我十分驚訝，」墨子刻說，雖然這些意見在中國都還算是邊緣的少數，但也顯示多元意見已逐漸在中國學術界出現。

但二軌雖有正面功能，卻也可能成為誤解的來源。如今年八月美國學者葛文儀在「戰略暨國際研究中心」網站上發表論文指出，「部份國民黨人士遊說中共勿開啟與陳水扁政府的對話，以免強化他的領導地位，而為下屆總統大選加分」，就引起了軒然大波。雖然事後國民黨一再澄清絕無此事，葛文儀也表示他只是直接引述中共官方的說法，但中共透過美國學者意圖不明的放話，卻也對台灣政局添上不必要的變數。

成也蕭何，敗也蕭何，多元、各行其事的美國智庫二軌活動角色究竟該如何拿捏？

「蘭德公司」資深研究員毛文傑坦承，今天兩岸局勢的變化太過詭譎，尤其台灣民主化高度發展，政局變化快速，美國智庫學者不一定能確實掌握每一項變化，影響了它的中間人角色。而美國前國務院民主、人權、勞工事務局副助理國務卿、現任「布魯金斯研究所」東亞研究中心副主任的Catharin Dalpino教授卻對二軌的侷限與困境提出積極的思考，她認為二軌會議有必要長期常態召開。「就是因為二軌的成效不佳，才需要進一步的經營，」她說。

重啟一軌

美國智庫態度積極，二軌功能卻仍然隱微，今年底兩岸面臨了雙方都即將加入WTO、「戒急用忍」鬆綁、「三通」在即的關鍵點，在兩岸官方對話大門遲遲不開的情況下，美國智庫在此可有使力之處？

「布魯金斯研究所」外交政策高級研究員羅迪認為無此必要。「在經濟上，『市場』本身的影響力絕對比任何管道來的直接且重要，」他說，三通的壓力來自台灣企業，甚至美國許多企業都認為，兩岸間沒有直航已造成不便，而影響了他們設籍台灣的意願。

他也表示，壓力現在台灣這方，況且三通的細節問題也可以在非官方接觸的情況下，由民間航空、航運事業直接談判，中共官方並沒有因為加入WTO和三通而非與台灣正式協商的壓力。

「傳統基金會會長」佛訥也表示，智庫能介入的只是美國與中共WTO議題的談判，很難因此促進兩岸的官方對話，但他也點出兩岸加入WTO對二軌的正面意義：「WTO勢必使中共必須在某些面向，如開放網際網路等議題上，更符合國際標準，這將促使中共對智庫的二軌溝通採取更開放的態度。」

一軌難回，美國智庫學者身為二軌的樞紐，對於兩岸歧異之觀察一針見血。「卡圖研究所」副會長卡本特就指出，「一個中國」總是二軌會議中最常見的爭論焦點，也是一軌至今未恢復的關卡。

前美國駐韓國、台灣、中國大使李潔明也點出，其實「一個中國」是中共所設的局，在兩岸的遊戲中不一定需要「一個中國」這樣的前提。

陸委會副主委林中斌也表示，主要還是目前中共沒有談判意願，才緊咬「一個中國」。他分析，中共一貫玩的是「兩面手法」：讓美國覺得氣氛和緩，卻又對台灣放出情勢嚴峻的訊息，期在中美關係上爭取最大利益。

更像台灣的「一個中國」

林中斌指出，陳水扁總統已經釋放相當善意，若中共想談，不怕沒有下台階，但近日美國所發生的恐怖份子攻擊事件，卻對兩岸一軌重啟關鍵點種下變數。

「卡圖研究所」副會長卡本特分析，雖然布希政府上台後，外交與軍事的重點已由歐洲漸移往亞洲，並因軍機擦撞事件與中共有頻繁的互動，然而恐怖攻擊事件的發生，卻立即讓美國將焦點集中在波斯灣地區，東亞情勢相形將以追求穩定為要，這對北京來說無疑是好消息。

但弔詭的是，若北京可以向美國要更多，它可能更會堅持意識型態，兩岸反將更陷入政治泥淖，錯失經濟文化面的共同利益。

「傳統基金會」會長佛訥卻表示樂觀。他說，台灣的利基在於民主政治、自由經濟，未來即使「兩個中國」變成「一個中國」，也會是更像台灣的「一個中國」。

「美國外交政策全國委員會」負責兩岸關係二軌會議的Donald Zagoria預期，即使美國外交與軍事政策重心已經轉向，美國智庫在兩岸間所扮演的「第二管道」角色將仍持續進行。

政治面的溝通仍待努力，但李潔明大使卻指出另一條路：經濟、文化上的往來已為兩岸關係帶來全新的變革，兩岸應更務實談論經濟上的統合議題。佛訥也表示，新生代在海峽兩岸也將為政局帶來新氣象，重點在於這兩個社會願不願意和平共榮。

美國智庫扮演的「第二管道」正積極開闢台海的溝通管道，能否打開大門卻考驗兩岸執政者的智慧。台灣渴望溝

緊閉的門扉之後──Donald S. Zagoria

◎現任：「美國外交政策全國委員會」中國政策與台海關係部門主持人杭特學院政治系教授

◎重要活動：主持美、中、台關係議題閉門圓桌會議，至今舉辦九屆

◎近期重要論著：《蘇聯政府的東亞政策：一個新開始？》（一九八九）、《越南三邊關係》（一九七一）、《中蘇衝突：一九五六∼一九六一》（一九六二）

◎兩岸觀點：「正如許多戰略專家所言，目前的挑戰是在沒找到最後解決方案前如何因應複雜的情勢。在美、中、台三角關係中，各方都必須保持自律。如果美國不再支持一中原則，很可能引發軍事對峙。而如果中共動武，無疑地美國將協助台灣抵抗。若台灣失去自制，也將引發危機，這對三邊都是危害，特別是對台灣本身而言。避免衝突、化解對峙的氣氛對各方都有利。可望在台灣年底選舉或兩岸加入WTO後恢復的台海官方對話將是第一步。令人欣慰的是，陳水扁政府近日已釋放出善意，包括讓「一中原則」符合中華民國憲法。而中共也變得較有彈性，並且改變對陳水扁總統的態度。雙邊可能在「一個中國，各自表述」上達成共識，為官方對話營造良好的基礎。布希政府在尊重台灣、提高雙方接觸層級、軍售台灣的同時，仍將遵守一中原則。台灣必須了解，中美關係良好是符合台灣利益的，因為與美國維持良好關係對中共很重要，它不會因為台灣而打壞與美關係。所以台灣如果採取不符合美國政策的做法，並激怒北京，將是不智之舉。」

全球區域衝突研究者──Ted Galen Carpenter

◎現任：「卡圖研究所」主管國防與外交事務副會長

◎研究領域：近年來發表多項有關後冷戰時期區域危機的論文，尤其將研究重點放在波士尼亞、索馬利亞、台灣海峽等區域上。

◎近期相關論著：《走得太遠了：布希誓言保護台灣》（二○○一）、《讓台灣自衛》（一九九八）、《美國對中國懷柔打亂亞洲局勢》（一九九八）等。其中《讓台灣自衛》一文主張應該武裝台灣而非協防台灣，為嚇阻中共武力犯台，美國在軍售上應盡量滿足台灣需求。

◎兩岸觀點：「我贊同美國對兩岸採取堅定的平衡政策，包括允許台灣官員來訪美國，並讓中共知道這是美國的內政，不是由他們來決定。我也堅定支持軍售台灣，台灣並不會對中共產生威脅，軍售只是協助台灣防禦。中共也不應該對台動武，若台海發生威脅將造成東亞的動盪，我們並不樂見。所以『軍售就是不贊成中共武力犯台』。但我也認為美國不應該挑釁中共，所以我並不熱中TMD。另外，美國也應該在軍機擦撞事件後仔細思考，這種蒐集情報的方式卻換來中共的挑釁到底值不值得。」

從軍事到學術──羅文

◎現任：史丹佛大學「亞太研究中心」主任、「胡佛研究所」資深研究員前美國助理國防部長

◎研究領域：國際安全、經濟發展、亞洲經濟與政治、美國經濟與制度

◎近期研究計劃：東亞政治、經濟之改變、開發中國家之經濟成長預期等

◎近期相關著作：《中國之自由權成長》（二○○一）、《為何貧窮國家轉變成更富裕、民主、和平，有時可能更危險》（一九九九）等

◎兩岸觀點：「兩岸想溝通是沒有實質上的困難的，官方管道關閉並不表示雙方的人民就不來往了。『一個中國』議題沒有共識影響官方管道的開啟，只不過是中共的說法，我認為最大的問題應該是在於兩岸政府都想贏，這影響了談判的意願與可能的結果。美國大部分的總統在就任前都沒有外交經驗，柯林頓就任前也沒有經驗，重要的是總統有一批幕僚，而我認為布希總統的對華政策一直都在軌道上。」

媒體學者的第一手觀察──Orville Schell

◎現任：加州大學柏克萊分校新聞研究所所長

◎研究領域：中國社會狀況、西藏人權、香港問題、台海關係

◎ 近期相關論著：《虛擬的西藏》（二○○○）、《君權神授》（一九九四）、《迪斯可與民主：中國改革的陣痛》（一九八九）等近十本中國社會研究專書。近期論文則有《中國的益智遊戲》（二○○一）等。在《中國的益智遊戲》論文中，主張中共政府應與達賴喇嘛建立和平關係。

◎兩岸觀點：「西藏由於情況特殊，可以透過美國智庫與中共建立二軌關係的可能性相對很低，因大部分的美國學者多不願因此而影響與中共官方的關係。」

　「美國政府應該以友善、文明的態度與中共交往，但不可諱言地，中美雙方還是存在許多爭議。中共應該了解，別的國家也有他們的利益考量。

　中共很懂得使『軟』的手段，他們喜歡告訴對方，如果不讓步，將對雙方關係造成損害。沒有經驗的人很容易因此不斷讓步，以挽救友誼，但不斷讓步的結果將連自己的立足點在哪裡都模糊掉，這是美國與台灣都必須注意的。」

從歷史的長距看兩岸──墨子刻

◎現任：

史丹佛大學「胡佛研究所」資深研究員兼任中國華東師範大學、武漢大學客座教授

◎研究領域：

中國知識分子與制度史

◎近期研究計劃：

美國之中國政策、當代中國道德政治論談與其根基

◎相關著作：

《清朝貿易的組織功能》、《中國現代化與前現代化的連結》等。

◎兩岸觀點：

「依我與中共官員、學者往來得到的訊息，中共已經了解『一國兩制』是行不通的，所以才會提出『一個中國，各自表述』，而這比『一國兩制』更具彈性。台灣如果連『一個中國』的概念都不要，是不可能在兩岸間取得共識的。若台灣只是依賴美國艦隊的保護，將成為美國的附庸，長此以往對美、中、台三方都不利。政治不能只講求理性，在兩岸關係中，台灣就如心理醫師，中共就如病人，台灣應該對中共耐煩些。」

「編輯」全球安全──雷龍

◎現任：

　「戰略暨國際研究中心」青年領袖部門主任兼「華盛頓季刊」總編輯

◎研究領域：

　美、日、中關係、中國外交與防禦政策、防止核子武器等全球性議題

◎「華盛頓季刊」：為近年在美國剛竄起之重要國際關係學術刊物，旨在結合國際與美國資深及後起學者的全球公共政策論壇。

◎兩岸觀點：「恐怖主義將是美國新的首要敵人，而美國政府將會更加強結合全球力量打擊恐怖主義，並在短期內投入更多的金錢與資源開發飛彈防禦系統，而美國國內對飛彈防禦系統的爭議也將減少，但發展的速度也不會像外界預期的那麼快。

對於東亞的局勢，我認為未來最主要的發展主軸將在經濟上，當然日本是否能走出經濟低迷，中共是否能免於金融危機，將是主要關鍵點。若這地區的企業與政府能找出一致的利益，並維持資金的投資，我對這個地區的未來是樂觀的。」

樂觀的推手──佛訥

◎現任：

「傳統基金會會長」美國共和黨重要意見領袖曾任「美國大學校際研究所」會長等智庫領導人職務

◎兩岸觀點：

「布希總統知道，中美關係已在柯林頓手上失衡，所以他正試著調整回來。但中共也正在測試布希總統的底限，十月份在中國舉辦的亞太經合會，布希總統若前往參加，預料將與中共高層達成較好的默契。陳水扁總統與李登輝總統不管在政黨背景與思考方式上都很不相同，相信未來中共對他會漸趨友善。北京應該尊重台灣民選總統，而非繞過台灣向華府要脅、勒索。」

通，不管以任何形式。

炙手可熱的新秀學者──易明

◎ 現任：「對外關係委員會」亞洲中心副主任中國事務資深研究員

◎研究領域：中國內政與外交政策、全球環境議題

◎近期相關著作：《改革中的中國》（一九九九）、《中國加入世界：成長與預期》（一九九九）等

◎兩岸觀點：

「台灣正在朝著正確的方向前進，美台間的關係也一直很好。倒是我認為中共一直是美、中、台三角關係中最弱的一環，美國應該加強的是與中共的聯繫。

　人權一直是美國外交政策的主要議題，過去與未來都將如此。但美國應更深入幫助中國建立市民社會，強化法制基礎，才能產生長期的正面影響。美國政府內部一直潛伏著『害怕中國太強』的思維模式，但我認為一個壯大的中國比一個弱勢不穩定的中國來得安全。」

最年輕的中共軍事問題專家──毛文傑

◎現任：「蘭德公司」亞太研究中心副研究主任

◎研究領域：中國軍事問題

◎近期研究計劃：中國的戰略武器（資訊戰與核子戰）、亞洲的戰略彈道飛彈防禦系統（TBMD）

◎近期相關論著：《傭兵》（二○○一）、《中國資深軍官的專業化》（一九九九）等。

◎兩岸觀點：「美國對中國的政策應該從全面性的戰略構想來看。我認為保衛台灣絕對關係著美國重要利益，全球化的結果是牽一髮而動全身，如九二一地震讓台灣半導體生產停頓，連帶美國產業也受影響。但美國也不應該因此將台灣納入自己的防衛系統中，應該軍售台灣，並幫助台灣軍事現代化，讓台灣有獨立防衛能力，以維持台海的軍事平衡。」

兩岸專家、民主前鋒──Catharin Dalpino

◎現任：「布魯金斯研究所」東北亞政策研究中心副主任前國務院民主、人權、勞工事務局主管民主事務副助理國務卿

◎研究領域：亞洲區域研究、美國——亞洲關係研究、 民主議題

◎近期研究計劃：亞洲經濟危機所帶來的政治後果，並著手有關台灣民主化對中共政權影響之相關著作。

◎近期重要論著：《遲來的民主：在威權主義促銷開放》（二○○○）、《第三波民主：美國政策的問題與展望》（一九九八）、《亞洲經濟成長：對管理與政治生活的影響》（一九九七）等。

◎兩岸觀點：

「兩岸關係由於受到這一年來台灣變化太多、太大的影響，北京必須後退一步觀望台灣的演變，短期內較難突破。而美國方面，經過EP3偵察機擦撞事件後，雙方也都還在尋找新的發展方向，只是初期的作為難免受限於雙方的意識型態。

　在美台關係上，美國不會就『一個中國』問題採取特定立場，將維持較大的彈性，但美國也沒有要台灣接受北京所設計的模式。

　就長期而言，我認為值得觀察的面向應該在於台灣民主化對中國內部的影響。中共高層應該也在觀望國民黨在失去執政地位後，是否將於台灣政治版圖上消失，而這可能影響到中共未來民主化的腳步。」

以經濟觀點思考兩岸關係──羅迪

◎現任：「布魯金斯研究所」外交政策學系高級研究員

◎研究領域：亞洲、中國經濟、經濟過渡期、香港

◎近期研究計劃：中國與全球經濟的整合

◎近期相關論著：《亞洲之外國金融企業》（二○○一）、《中國未完成的經濟革命》（一九九八）、《中國在世界經濟中的角色》（一九九四）等

◎兩岸觀點：

「大陸加入WTO後，貿易量勢必大增，並成為貿易大國，然而台灣政府所散發的訊息卻是認為資金只有一套，如果在大陸投資就無法在台灣投資，殊不知，資金的來源一向是不固定的。台灣政府應該思考的是未來台灣如何與中共這個工資低廉的全球最大製造中心競爭。台灣必須提昇教育水準，發展服務業，成為設計、行銷、融資中心。

我對台灣的前景感到樂觀，只要台灣能抓住這個絕佳的時間點，與大陸市場進行整合。」