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參與聯合國,是國內民眾一致的期盼,而實現期盼的重任,大部分落在外交部肩上。經過外交部的積極籌畫,我國參與聯合國之事,目前已在國際間引起矚目,踏出第一步。以下是本刊專訪外交部長錢復的內容整理。
問:目前我國想要積極參與聯合國,主要目的是什麼?除了回饋國際社會,提升中華民國地位外,有些國人認為加入聯合國能將兩岸問題國際化,有效保障台海安全,您同意嗎?
答:為什麼要參與聯合國?答案其實很簡單,就是聯合國本身的重要性。聯合國成立於一九四五年,是當時同盟國基於二次大戰的經驗,希望能有一個組織,有效地維持世界和平與增進人類福祉。
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我國為聯合國創始國之一,在聯合國曾有過光輝歲月。圖為一九四七年八月的聯合國安理會會議;圖右即為我國全權代表蔣廷黻大使。(中央社提供)(中央社提供)
可惜,聯合國成立後,這兩個目標都未能實現。之所以不能維持世界和平,最主要是當時製造世界混亂的是共產主義;而蘇聯因為在聯合國安理會中享有否決權,完全不願意配合,任何議題牽涉到阻止侵略、維繫和平,它就用否決權。所以後來安理會差不多變成跛腳鴨,不能做任何事。
而後大會看不行了,就通過一個「聯合為和平決議案」(UNITING FOR PEACE RESOLUTION),授權美國代表聯合國組織會員國到韓國去,防止韓國被赤化。這件事是做成了,但以後又不行了,就是因為聯合國的會員越來越多了,大家的意見不一致,要一致行動也不容易。
由於聯合國功能不彰,所以民國六十年我們退出時並不太難過。大家都說,加不加入聯合國,也就是那麼回事,加入也沒什麼好處,還要付會費,離開了也沒有什麼損失。
但現在談加入聯合國,又不一樣了。最近三年,整個世界的情勢變了,在最早的四十五年間,聯合國幾乎不能扮演任何角色,所有重大的問題,都是由兩個超級強國自己來商量解決。可是從蘇聯解體後,就只剩美國一個超級強權;美國認為單靠它自己,沒有辦法扮演「世界警察」的角色,它需要借重聯合國,因此聯合國又重新有了重要性。最重要的具體表現,就是「海灣戰爭」。科威特被伊拉克侵略,所有前往支援的聯軍部隊,都是在聯合國的旗幟底下。
從數據來看,聯合國成立的最初四十三年,在全世界一共做了十三個維持和平的工作,而這五年中間,它又加了十三個。這五年做的事情,就等於最早的四十三年。現在你看索馬利亞也好,波士尼亞也好,中東也好,世界上任何一個地方,只要是發生問題,發生糾紛,聯合國就會出來。所以聯合國的重要性一天比一天增加,這是不能忽略的。
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今年四月在新加坡舉行的「辜汪會談」,為兩岸交流的重要里程碑。但要進一步建立互信互利的基礎,則仍有一段長跑要走。(法新社提供)(法新社提供)
基本上,我們若能加入聯合國,最大的好處,就是能「正式」成為國際社會的一員。我們可以立刻被所有聯合國的相關組織與機構接受,成為會員。而聯合國的相關機構,包括的範圍實在太大了,我們日常生活一舉一動,都跟聯合國有關。
例如你的刊物要寄到國外,那和萬國郵政聯盟(UPU)有關;最近基隆缺水,怕會有傳染病發生,那要跟世界衛生組織(WHO)連絡一下;還有國際勞工組織(ILO)、教科文組織(UNESCO)、世界銀行(WB)、國際貨幣基金會(IMF)等。我國的慈濟功德會現在在衣索匹亞參加難民救助工作,假如我國是聯合國的一員,就可以參與「聯合國國際難民高級專員組織」(UNHCR),或聯合國兒童緊急救濟基金(UNICEF)等,都可以參加。
所以我們要想成為國際社會真正的一員,必須要參與聯合國;參與聯合國之後,就可以參加聯合國週邊的組織。那個時候,我們才可以成為國際社會中有建設性、有貢獻的一員,這是真正的目的。
問:您剛才提到,聯合國這幾年在維持和平上發揮了很大的作用,是不是也間接表示,加入聯合國之後,將來兩岸若有爭端時國際能夠做一個監督跟仲裁,以確保台海的安全?
答:台海兩岸的安全,基本上還是我們自己的責任。任何一個國家的安全,第一要務還是自己要有足夠的防衛力量,也就是「勿恃敵之不來,恃吾有以待之」。以今天的軍事科技發達,要等聯合國的部隊來救你,就太晚了。你看科威特的情形,聯軍部隊去得很快,離侵略行動不過四、五天,但科威特已經是一片焦土,油井都爆了。所以今天在台灣,就是要做到自己防衛的天羅地網,讓敵人不敢來試。
國家安全,第一要務說老實話,處理聯合國問題,我們用心良苦,國人卻不一定了解。我常說,作為政府一份子,第一個考慮,就是此地二千一百萬同胞的安全、安定和繁榮。今天如果大陸真的動手,我們的安全安定和繁榮必會受到極大的打擊。兵法說「兵凶戰危」,打仗對兩方面都是不好的,因此我們做很多事情,就是避免刺激對方。
拿參與聯合國來說,我們知道聯合國一百八十四個會員國中,除了中共之外,沒有任何一個會員國會說,「我就是討厭中華民國,我就是不許他來參加聯合國。」只有中共是堅決反對的。但中共也講得很明白,它反對任何製造兩個中國、一中一台,或是台灣獨立的企圖。所以我們在處理聯合國事務時,就一再地講,我們絕對無意藉此進行兩個中國、一中一台或是台灣獨立。而且強調中國終究是要統一,我們是努力尋求國家統一的。
我們認為,今天中國不幸是分裂、分治,但是分裂的一方,也就是中共,在聯合國有充分的參與,而另一方沒有充分的參與,這是不公平的。應該讓我們有充分的參與,就如一九七三到一九九○年的東德和西德,在聯合國同時且平行地參與,最後德國統一了。可見同時參與聯合國,是有助於德國統一,而不是對於統一不利。我們講這些話,不是講給別人聽,事實上就是講給中共聽的。
「我們是什麼,就做什麼主張」問:這是不是就是許多學者所謂的「一國兩席」?
答:也不是。現在這個「一國」兩個字不要用,因為你說「一個中國」,外國人腦筋一想,就是中共。早年中共說「中國只有一個,台灣是中國的一部分,只有中華人民共和國才是唯一的中國合法政府」。我們這邊呢,則是說「中國只有一個,台灣是中國的一部分,只有中華民國才是唯一的中國合法政府」。前兩句都一樣,差別只是最後一句,到底是PRC還是ROC的問題。
在這種說法下,外國人都選了PRC,沒有人會選ROC,因為ROC小嘛。所以我們只剩下了廿九個邦交國。我們在所有聯合國系統下的國際機構席位,都被迫退出了。這就是海峽兩岸這三點意見針鋒相對的結果。
所以李總統接任第八屆中華民國總統,在他就職時曾說,要在任內做三件重要的事,那就是:憲政改革,大陸政策和務實外交。
憲政改革中最重要的一點,就是兩年前完成的「終止動員戡亂時期」,因為我們只要還在動員戡亂時期,我們就一定要堅持「中國只有一個,台灣是中國的一部分,只有中華民國才是唯一的中國合法政府」這三句話。因為「戡亂」,就是要戡中共那個所謂「叛亂團體」的亂嘛。
現在,戡亂時期結束,表示中共不是叛亂團體了,所以我們另訂兩岸關係條例,確認中國大陸現在存在著一個政治實體。我們把中共看作一個政治實體,它在統治中國大陸;同樣我們也要它把我們中華民國政府看作一個政治實體,我們在統治台澎金馬。
這就是行政院連院長一再談的,中國現在不幸處於分裂分治的狀況,有不同的政府在管。譬如大陸的事,你來找我中華民國外交部長幫忙,什麼忙也幫不上;反過來說,台澎金馬的事,你去找中共有用嗎?他也做不了什麼。這是客觀現實,每一個國家都了解這點。過去我們說我們是唯一的中國合法政府,就否定了這個現實。
而我們現在顧及現實了,但中共還是不講現實,它還是堅持那三句話:你要談中國事務就只能找我。但找它,對於此地的事情有用嗎?沒有用嘛。所謂「務實外交」,就是「我們是什麼,我們就做什麼樣的主張」。
破解傳統國際法中共方面,它的理論基礎就是傳統的國際法,就是主權國家承認理論,認為主權是至高無上的、不可分割的、唯一的。所以中共可以對其他國家說,你們都跟我建交,表示你們都承認我是唯一的中國合法政府;而且接受我的說法,中國只有一個,台灣是中國的一部分。而現在中國雖然是分裂的,但中國的主權不能一刀兩斷,切成兩個,所以中共堅持說它有主權,我們沒有主權。中共現在天天在國際上說的,就是這一句話。
這個傳統國際法到現在還是被大多數國家遵守的,但我們要努力的,就是要破解這個國際法。傳統國際法關於主權承認的理論、國家承認的理論,都是在十八、十九世紀時所制定的,在那個時候,沒有分裂國家的情形。譬如,兩德、兩韓、兩越,以及兩個葉門——南北葉門,還有埃及和敘利亞,約旦和伊拉克,都曾經在某一個時間合併或分開,這都是二次大戰結束以後的事情。
以兩德來說,德意志日耳曼民族是最講法律的,所以在兩德分裂期間,不管東德也好,西德也好,從來不談主權。他們用的字,就是所謂的HOHEITSGEWALT,英文譯成SUPREME POWER TO GOVERN,也就是統治高權。指東德有對東德領土的統治高權,西德也有對西德領土的統治高權,主權等於冰凍起來了,雙方所以不談主權。
同樣現在兩韓也說要統一,應該朝鮮半島也只有一個至高無上的主權,那怎麼可能人家又和南韓建交,又和北韓建交?這就說明瞭傳統國際法,國家主權理論和國家承認理論是過時的。我們一定要確認這一點。同時我也籲請我們國內的國際法學者,在這方面多花一點心血,提供一些新的論著。
問:兩德兩韓是二次大戰後,依國際協調而正式分裂的,和兩岸的情形會不會有所不同?
理論實務,雙管齊下答:話是沒錯,但別忘記約旦和伊拉克是自己同意合併,一段時間後又自己分裂的,並沒有國際協定。因而國家的分裂和合併,可能是國際協調,也可能是當事者自己的意願。而所有這些事實,都可以證明,所謂主權至高無上,不容分割等等,在今天的國際社會來說,是要重加界定了。
所以我在這裡要特別提醒大家,參與聯合國是個很複雜的議題,也是個很艱困的過程。我們要從多方面著手,從理論方面,還有從實務方面。所謂實務,一是營造國際間對我們的有利氣氛,現在正不斷地努力在做;二是希望國內大家要團結一致,不要拿了這個題目,你來打我,我來打你,這沒有意思。任何一個國家,談到對外事務就應該一致對外,沒有一個國家可以例外的。不能對外作戰時我還要背後勾你一腳,把你絆倒,這是不行的。
問:您用國際法來作為台灣加入聯合國的理論基礎,目前國內也把參與聯合國當成外交議題來做;還有您提到的實務,也只有國際努力和國內團結,但事實上是不是兩岸間的關係才是關鍵?
答:對。但我必須要先說明,任何一個國家要想參與聯合國,必須由外交部出面。根據聯合國規定,不管是參與成為會員或觀察員,必須要這個國家的外交部長簽字,其他的官員都不會被接受。
但是我也不否認,今天是有很多的、雖然沒邦交但保持友好關係的友邦,會告訴我們:「雖然我很想幫你們的忙,但老實說,你們應該先和中共取得諒解,才比較容易成功。」我們當然也很清楚。
立場清楚,不容混淆但同時,我們也要知道,我們國家有自己的大陸政策和國家統一綱領。國統綱領規定得很清楚,有三個不同的階段。目前我們還在近程階段,要等到進入中程階段,才可能進行談判,目前不可能進行談判。
但不談歸不談,我們的立場曾多次地公開發表,就是我們在尋求參與聯合國時,沒有意思製造兩個中國、一中一台、台灣獨立。我們從事這項任務,其目的在於追尋中國未來的統一,這是再明白不過了。所以我想中共要在這上頭做文章來對付我們,並不是一個聰明的做法。因為我們的立場太明白了,它所反對的事情,我們都沒有做。
兩岸關係,勿存幻想問:現在參與聯合國,外交部被責成此事,且外交部的動作非常快。但另一方面,兩岸政策卻處於一個停滯階段。感覺上這個議題應該是一個跨部會的、彼此協調的議題。請問有沒有跨部會的行動綱領在做協調?
答:現在希望藉兩岸關係有所突破,使中共針對這個問題來幫我們忙,老老實實說,是緣木求魚、太過天真。中共在目前的狀況下,看不出有任何一點點對我們的善意。如果多去瞭解中共怎樣在國際間打擊我們,就不會有這種幻想。
到現在為止,可以看得很清楚,在兩岸關係,中共就是要吸乾我們的經濟實力;但要它在政治方面放鬆一點,未來我不敢講,照目前看是沒有可能的。
另外,外交部行動當然是有一個整合,是在行政院決策小組主導之下,李總統也親自主持過多少次會議,怎麼可能由外交部一部在這裡做?而且外交部沒有走得太快,很多人還嫌外交部走得太慢,沒有能夠很快就進入聯合國。所以這是一個多元化的社會,每一個人都有他的主張,千萬不要聽一部分人的意見,而忘記了其他人的意見。
問:所以在加入聯合國這件事上,外交部和大陸政策,可能沒有辦法有一致的配合時機?
答:你要等中共的好意,恐怕等到頭髮都白了也不一定可能。
何須在意白皮書?問:那外交部目前積極參與聯合國的做法,會不會使兩岸關係出現倒退?譬如中共「台灣問題與中國的統一」白皮書的發表?
答:我們當然不會不考慮中共的態度,這也就是政府在做這件事時,始終不願意採行中共所堅決反對的立場。本來我們也可以講,今天我們是另外一個中國;但我們從來沒講過這個話,而且任何人講這個話,我們一定義正辭嚴地說,我們是主張中國未來統一的。中國在一九四九年以前是統一的,未來,不曉得哪一年,我們也希望統一。
我們所做的,從來沒有一點點是希望直接去觸怒中共,或是刺激它的。沒有。但要怎樣才能讓它高興呢?就是它在白皮書中所講的,要你承認你是地方政府,你接受嗎?你如果不願意接受,你要做一些事情來證明,對不對?再說,外交部什麼事情都不做,中共就不發表白皮書了,是嗎?不是的。
問:那白皮書發表後,對世界上原本就在觀望,不敢表態支持我國參與聯合國的國家,會不會造成什麼影響?
答:中共白皮書在國際上受到的重視,遠遜於在台灣所受到的重視。只有此地和香港的媒體,還有世界的中文媒體做全文報導,其他的外國媒體都只有小篇幅刊載。但我們希望參與聯合國的事,國外媒體是整版報導的。
信任專家,信任政府問:目前參與聯合國事務上,外交部會有那些具體策略?譬如最優先的加入名稱、方式?或是妥協的底線在哪裡?
答:所有關於處理聯合國案的策略,我們絕不會透露。尤其是底線,怎麼會透露?這個是我的作戰計畫。沒有一個指揮官,會在打仗以前,先把自己的策略和部署狀況透露的。
而現在我覺得最糟糕的,就是我一再重申,絕對不會透露我的做法和策略,但偏偏很多人寫文章說「政府主張一國兩席」、「政府主張平行代表權」,這都是人家報紙上寫的,把報紙上寫的,都認為是政府的主張。事實上,我怎麼可能會透露?我只能說,有人主張「重返」,就是把中共趕走,我們重新代表中國;或是台灣獨立,重新申請加入聯合國,成為全新的會員國,這兩個都是不可能的事情。
頭一個不可能,是沒有票,聯合國一百八十四個會員國中,要有一百二十三票,才能推翻當年的決議案,把中共趕走,我們可能有那麼多票嗎?其次,你若要以新國家的身分申請加入聯合國,必須經過安理會,而這是逃不過中共否決的。所以今天我說參與,就是在聯合國中,能扮演任何一種角色都可以。但是怎麼樣能參與,我不會透露。只能說我們努力地去做,而最重要的就是要票。
今天很不幸的是,世界上的主要國家都跟中共有邦交,我們沒有別的辦法,只有花時間去「磨」了。所以大家要有耐性,要堅此百忍。大家現在都講「速食」,但沒有「速食聯合國」的事情,這一定要文火、細火來煨的。但我們不會有一點點鬆懈,大家也不要因為有一點挫折就氣餒。而且大家一定要信任專家,要信任政府。
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自李總統揭櫫「務實外交」原則後,外交部正以積極、靈活的策略,力圖拓展台灣的國際空間,並參與聯合國。(薛繼光攝)
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我國為聯合國創始國之一,在聯合國曾有過光輝歲月。圖為一九四七年八月的聯合國安理會會議;圖右即為我國全權代表蔣廷黻大使。(中央社提供)
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今年四月在新加坡舉行的「辜汪會談」,為兩岸交流的重要里程碑。但要進一步建立互信互利的基礎,則仍有一段長跑要走。(法新社提供)