民國史上的總統與憲法

熟諳現代史的新黨總統候選人李敖在登記參加「中華民國第十任總統選舉」時表示，所謂第十任，是從「行憲後」開始算起，然而在民國三十六年行憲前的總統也是依法產生的，不應該一筆勾消。不過扳扳手指頭，若從民國元年元旦孫中山先生就任「第一屆臨時大總統」開始，中華民國到底出了多少任總統？恐怕連歷史學者也會被難倒。

解開憲政糊塗帳

總統難以定數，同樣的，從民國元年制訂「約法」以來，中華民國的憲法歷經波折，至今猶處在轉型、難產的痛苦階段。而總統、憲法與國會的角力戲碼一再上演，今年三月十八日總統大選揭曉後，由於三強鼎立，不管是誰當選都需要合縱連橫、大費周章，只怕修憲波濤又將掀起。

所幸可以確定的是，今天的憲政環境儘管混亂多變，但不會有人被暗殺，不會強迫解散國會、不會造成國家分裂，更不至於引發腥風血雨地連年征戰。因為同樣的戲碼，國人早已承受過。

話說民國初年，甫當選中華民國臨時大總統的孫中山先生，為了希望早日迫使北方的清帝溥儀和平退位，和當時的清廷內閣大臣袁世凱定約，只要袁世凱能逼退溥儀，孫中山即「讓位」給袁世凱。

不過當時的臨時參議院諸公們對野心勃勃的袁世凱總是不大放心，於是將原本傾向「總統制」的臨時政府組織大綱改為傾向「內閣制」的臨時約法，藉以牽制袁世凱。果然袁大總統和內閣總理之間的權力衝突不斷，第一任總理唐紹儀雖是袁世凱的多年老友，卻也因袁世凱沒有尊重他的內閣副署權、擅自發佈命令忿而辭職。

民國二年，國民黨在國會大選中獲得壓倒性的勝利，當時的國民黨實際負責人正是一向大力鼓吹內閣制的宋教仁。宋教仁如果依內閣制精神出任總理，可以想見無黨籍的強勢總統、和國民黨籍的國會多數黨總理間，將會爆發激烈的權力爭奪戰，於是袁世凱一不做、二不休，乾脆買通殺手，將宋教仁刺殺於上海車站！

宋教仁是中華民國史上為憲法犧牲的第一人，而「宋案」儘管從兇手家中蒐出與袁世凱密通的電報等證據，罪證確鑿，輿論也痛加撻伐，但在那個槍桿子出政權的年代，法院又怎奈何得了袁世凱？不久袁世凱脅迫國會議員、登上正式總統寶座，隨即過河拆橋，宣佈國民黨為亂黨、「撤銷」四百多位國民黨籍國會議員的職務，讓國會自此無法湊足開會人數，進一步被迫解散。

憲法是工具，還是目的？

袁世凱為什麼急著解散國會？中研院院士、中國近代史權威張玉法表示，民初的國會議員不乏深具理想者，他們不顧袁世凱的威脅利誘，硬是起草了一部以內閣制及地方分權為要旨的憲草，這和袁世凱一心渴望的總統制及中央集權背道而馳；當袁氏派人前來會場遊說時，還被議員們轟了出來，袁世凱之忌恨不滿，可想而知。

袁世凱貽禍民國最深的，正是他將國家大法玩弄於股掌的企圖。國會解散後，袁世凱召集體制外「約法會議」，另訂新約法。在這部「超級總統制」的約法中，總統對外宣戰、媾和，對內制訂官制官規等，一律不需要經過參議院同意，總統同時有緊急命令權、財政緊急處分權。之後袁世凱更修改總統選舉法，使總統可以無限期連任，並且可以無條件限制地推薦「接班人」，傳賢、傳子，都不容外人置喙。至此，「總統」與「皇帝」，已所差無幾矣！

「民國初年，表面上政治人物口口聲聲要制憲、要約法，但其實他們心裡想的是『rule by law』（用法統治，強調可因人、因時、因地而修改的法律工具性），而不是真正的『rule of law』（以法統治，絕不輕易修法的法治），」台灣大學政治系及三民主義研究所教授葛永光點出癥結。

張玉法則指出，民國伊始，民主立憲派人士既希望早日制憲以確立國家根本大法，但又不得不遷就政治現實，在兩難下，難怪民初從袁世凱（北洋軍首領）、馮國璋（江蘇將軍）、曹錕（直系軍閥），分屬各政黨的文人國會議員不是選出無黨籍軍閥當總統、就是被迫接受這些軍頭們推出來的傀儡，只希望有軍權者得到了總統的尊榮職位後，可以尊重國會的制憲職權，讓國會為國家訂出一部可長可久的憲法。然而袁世凱解散國會之舉，讓議會政治和政黨政治同受重創，也讓萌發中的民主幼苗大受摧殘。

賄選？賄不選？

國會解散後，袁世凱進一步妄圖稱帝，結果在各方叛離下羞憤而死。其後繼任的黎元洪並無實權，政局益形混亂。民國六年，國務總理段祺瑞在平定張勳復辟後，不肯恢復舊國會，反倒以其黨羽安福俱樂部為班底，選出一批御用議員。舊國會的部份議員則響應中山先生的號召，南下廣州成立護法國會，自此國會也分裂成南、北兩會，分庭抗禮。只是中山先生雖有堅持法統的理想，但迫於現實，自始至終都沒有認真實行過約法，廣州軍政府體制從一開始的大元帥制、政務總裁制到總統制，三日一變、五日一改，比北洋政權好不了多少。

民初制憲、約法淪為當權者為自己擴權的合法工具，而象徵「法統」的國會議員，則是各方收買的對象。民國史上乃有直系軍閥曹錕「賄選」一章，「豬仔議員」落下千古罵名。

民國十一年爆發直奉戰爭，以曹錕為首的直系軍閥打敗了東北的奉系軍閥張作霖，直系軍閥氣焰大勝，假藉「恢復法統」為名，逼走了當時的總統徐世昌，重開舊國會，並迎回老總統黎元洪回任。然而不到一年，急於登上大總統寶座的曹錕按捺不住，又雇用了大批流氓，使出逼宮、劫車、索印等手段，迫使黎元洪倉促「辭職」逃亡。大總統寶座既然有望，曹錕就積極部署拉攏參、眾兩院國會議員，三百五百大洋的「炭敬」、「冰敬」，孝敬不斷。

在此同時，中山先生和奉系、皖系（湖北軍閥）結成的三角同盟則積極以「賄不選」反制，力阻曹錕「竊國」。在三角同盟的利誘下，凡是願意離開北京的議員，可以到天津去領取南下旅費五百元，如果走遠一點來到上海，又可再支領三百元。議員們看在錢的份上，南來北往絡繹於途，至於到底是要聲討曹錕非法逼走黎元洪、還是要支持曹錕繼任大總統？要先制訂憲法後再進行總統大選、還是先選總統再制憲？每個人都是心存觀望、立場反覆。

決定這場「賄選」與「賄不選」勝負的，不用說，是赤裸裸的「票價」：曹錕最後以一票五千元大洋的價碼，壓倒三角同盟的三千元而獲勝。政大歷史系教授蔣永敬感嘆地說，當時一擔米（一百多斤）不到十元大洋，五千元足以買一棟小洋樓、或抵兩年的教授薪資了。何況國會運途多舛，議員們夾在南北兩個政府間老是開不成什麼會、領不到什麼錢，才使得原本不乏理想色彩的民初議員為錢折腰，政治現實糟蹋知識份子的人格，古今皆然。

張玉法則點出歷史的諷刺：民國十二年，在全國一致撻伐曹錕聲中，其實國會倒是順利通過了中國有史以來第一部、史稱「曹錕憲法」的成文憲法。「曹錕憲法」採納內閣制及地方分權精神，相當符合國民黨及中山先生的一貫主張。然而曹錕下台聲浪已成，各方軍頭又不斷叫囂，眼看著就要打仗了，誰還在乎憲法？結果好不容易制訂的憲法，竟連頒佈實施的機會都沒有。

軍政、訓政與憲政

曹錕之後，國人對民主、國會、憲法等冠冕堂皇的名詞已經信心全失，大總統名位被「臨時執政」取代，最後更形成各方混戰的無政府狀態。大局頹墮至此，知識份子都認為唯有再次革命才能救中國，當時中山先生已建立黃埔軍校、組織「國民革命軍」，激進的共產主義革命思潮也隨之興起。

民國十七年，國民革命軍在蔣介石委員長帶領下北伐成功、統一中國，之後進入訓政時期。訓政期間，國民黨一黨獨大，國會、選舉、政黨等名詞幾成絕響。不過蔣介石仍心懷憲政大業。民國二十年，國民政府邀集農、工、商會及教育團體等各界代表集會，制訂了「訓政時期約法」；其後立法院起草憲法，在民國二十五年公布了「五五憲草」，可惜不久抗日戰爭爆發，制憲之議只得暫緩。直到抗戰勝利，民國三十五年，國民政府才順利召開第一屆制憲國民大會，由當時在野的民社黨黨魁張君勱領銜，在五五憲草藍圖上，制訂出中華民國憲法，總算對歷史有了交代。

關於制憲，還有幾個有趣的小傳說。張玉法透露，當年蔣介石委員長也像歷來的當權者一樣，喜歡一人獨大的總統制而不贊成強調制衡的內閣制，他一度不悅地指責制憲國代說，「我又不是袁世凱，你們幹嘛老要防著我？」甚至蔣介石還曾有意「禮讓」胡適先生出任中華民國行憲後的第一任總統，自願屈居行政院長以掌握實權；可惜因為胡適先生是無黨籍，遭到國民黨內大老一致反對而作罷。

如果不是國共內戰，民國三十六年十二月二十五日行憲後，中華民國憲政是否將從此步上坦途？誰也不敢說。然而國共內戰，國民政府在短短數年內兵敗如山倒，在深恐共黨勢力節節進逼的情況下，宣佈凍結憲法，改依「動員戡亂時期臨時條款」施政，集會遊行、結黨結社一律禁止，政府撤退來台後，政治氣氛更形緊縮。至此，憲政等同訓政，「非常時期」一過就是近四十寒暑。

年年翻修，憲法何去何從？

台大政治系教授朱雲漢感嘆，臨時條款的實施，對好不容易才建立的「護憲」、「守憲」精神是一大斲傷。一方面總統權力擴張、連選得連任，導致介石先生破記錄地連任五屆，以八十九歲高齡病逝任內；另一方面，除了嚴家淦總統尚能謹守憲法內閣制精神外，老蔣、小蔣父子身為強人元首，自然傾向總統制，違反了原先的制衡設計；而象徵「大中國法統」的國會議員不能定期全額改選，造成萬年國會和台灣現實民意脫節，則是最為人詬病之處。

經國先生晚年宣布解嚴，回歸憲法，然而當年為大中國三十五省量身定做的憲法，如何能適用在小小的台灣？近九年來五次修憲，枝枝節節地削足適履，搞得憲法面目全非，至今還吵擾不休，也就不足為奇了。

「當年我們作學生時，憲法老師動不動就說，『唉，這節不要提，那節也跳過去算了！』」新黨國代、文化大學行政管理系主任曲兆祥回憶；現在他自己教憲法，卻面臨了另一個難題：「常常要提醒學生，憲法年年翻修，千萬注意別買到過期版本！」

憲法為國家根本大法，年年翻修當然不是好現象。然而，比起老師當年的鬱卒與無力感，今天的曲兆祥可以反對黨議員身份在國會議場放言杯葛、可以本著知識份子訾議當局的「狗吠火車」精神而不必擔心「被火車撞死」。百年來憲政環境總算有了這麼一點起色，從歷史這面明鏡中映照現實，我們又能從中學到些什麼呢？

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早期選票上不列候選人，要投誰的票，就填上誰的名字。在孫中山先生誠意讓位之下，民國元年袁世凱就藉著這次選舉，獲得參議院全票通過為臨時大總統。

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袁世凱曾經是眾人期許的「中國華盛頓」，可惜因權慾薰心，最終竟以身敗名裂收場，只過了八十三天的皇帝癮。圖為身穿「洪憲皇帝」戎裝的袁世凱。

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民國初年，象徵「法統」的議員們是各方政治人物拉攏、甚至「收買」的對象。圖為民國二年眾議院開幕前，各省議員齊聚一堂的合影留念照。

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民國二年，國民黨菁英宋教仁慘遭暗殺，圖為其入殮前穿著禮服的相片。

p.39

屠夫出身的直系軍閥曹錕，雖因重金賄選當上大總統，卻也落了個千古罵名。

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民國三十五年底，國民政府主席蔣中正簽署頒佈了中華民國憲法，次年即正式進入憲政時期。

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民國三十五年，蔣公和台灣省籍的第一屆制憲國民大會代表合影留念。當時的代表包括李萬居、張七郎等一時俊彥。右五戴眼鏡者為副總統連戰的父親連震東。

袁世凱曾經是眾人期許的「中國華盛頓」，可惜因權慾薰心，最終竟以身敗名裂收場，只過了八十三天的皇帝癮。圖為身穿「洪憲皇帝」戎裝的袁世凱。（中國國民黨黨史會提供）

民國初年，象徵「法統」的議員們是各方政治人物拉攏、甚至「收買」的對象。圖為民國二年眾議院開幕前，各省議員齊聚一堂的合影留念照。（中國國民黨黨史會提供）

國民黨領導人宋教仁於1913年被暗殺。照片顯示他的遺體在葬禮前穿著正式的服裝拍攝遺照。（中國國民黨黨史會提供）

屠夫出身的直系軍閥曹錕，雖因重金賄選當上大總統，卻也落了個千古罵名。（中國國民黨黨史會提供）

民國三十五年底，國民政府主席蔣中正簽署頒佈了中華民國憲法，次年即正式進入憲政時期。（中國國民黨黨史會提供）

民國三十五年，蔣公和台灣省籍的第一屆制憲國民大會代表合影留念。當時的代表包括李萬居、張七郎等一時俊彥。右五戴眼鏡者為副總統連戰的父親連震東。（中國國民黨黨史會提供）