人與水的戰爭——從琳恩颱風談台北防洪

在台北街頭，只要不被房屋擋住，無論從什麼方向看去，都會見到青山連綿。尤其在清晨，在整個都市還沒甦醒的時候，更堪稱為台北一大美景。

這美麗的另一面是：台北為一個群山環繞的低窪盆地。事實上，從二百年前的台北地圖可以看出，這裡原是一個湖泊；直到今天，還有不少地方只比海平面略高。台北因此也被水利專家稱為「聚水盆」。

撫遠街附近因水患造成交通癱瘓，消防隊員用橡皮艇將受困居民送往安全地區。（張毅君攝）（張毅君攝）

水災在台北玩「大風吹」

「聚水盆」不巧又在颱風帶上。流覽歷年台北地區（包括台北縣、市）的水災紀錄，可以發現洪水就像在玩「大風吹」，四處輪流作客，幾乎沒有地方沒淹過水，唯一的差別是「光臨」次數的多寡。

十月間，琳恩颱風帶來一場「五百年一次」的大洪水，有些地區甚至創下降雨量一千五百公釐的紀錄。這次大水「光臨」了汐止、五堵、南港、松山、內湖等不常淹水的地方。災情最重處積水達七公尺，樓房被淹掉二層半；屬高級住宅區的忠孝東路、民生社區滿街都是泡水轎車。

水災過後，立法委員、台北市議員紛紛要求有關部門盡快查明原因；受災居民則要求還他們一個公道。

分析起來，這次淹水區域主要是基隆河中、上游兩岸，原因之一，這些地區雨下得特別多；加上基隆河河道狹窄，滾滾洪流從上游下衝，水要漫出去，卻發現無路可通——下游兩岸築了堤防，於是又往回竄。

首當其衝的，一是未建堤防的內湖區；一是撫遠街、民生社區一帶，雖有擋水牆，但水門關得太慢，後來水位又高過牆頂，以致上下交流、水勢急猛；松山、南港也因為有個缺口未建堤防，造成嚴重積水。

所以，檢討過後，省、市政府最先提出的具體改善計畫，就是要在這些淹水的地區加緊蓋堤防。

台北地區防洪計畫工程圖（圖表）（邱勝旺）

最早的公共投資

那兒淹水就那兒蓋堤防，莫非我們的防洪措施缺乏整體規畫？

「事實上，台北可能是全世界防洪投資最高的都市之一」，經濟部水資源委員會主任委員須洪熙說，國內在環境生態、交通捷運量等問題還未「熱門」前，防洪和水利已是政府最早投資的公共建設項目，從民國四十九年，台灣省水利局就開始研擬北區防洪計畫（即淡水河系防洪計畫）。

民國五十八年，經濟部接管、修訂北區防洪計畫；其間，擬出分洪、疏濬等防洪方案，再經國內外專家三次的評估、水工模型實驗，最後選擇了築堤和闢疏洪道。工程分三期進行，一、二期工程將在明年六月完成，第三期計畫則預計在民國八十三年完成（見圖），一、二期經費達一百五十億元。

這個治水計畫，也因應都市發展的實際情形而檢討、修正，琳恩颱風水患後要加強蓋堤防的南港、內湖區，雖不在三期工程內，但已分別於民國六十六年、七十一年奉准築堤，所以未動工，有其他因素。（詳見「都是截彎取直惹的禍？」文）

山坡建築未做好先期水土保持，大雨來時，即可能因土壤流失、地層滑動而崩坍。圖為淡水米蘭山莊受災情形。（張良綱攝）（張良綱攝）

效法大禹治水？

花了那麼多錢，又是從多種方案中精挑細選出來的辦法，為何還是有水災發生？築堤防洪行嗎？

「參與擬定北區防洪計畫的專家，都是一時之選，他們經過科學化的研究，因地製宜地為台北擬出了在當時情況下最適合的方案」，台灣大學土木系教授顏清連指出。

由於「大禹治水」的故事深入人心，國人經常一聽到築堤就皺眉，直覺地認為治水應用疏導，其實在整個河系的防洪措施中，「疏導與防堵各有價值，要看在什麼地方」，經濟部水資源委員會總工程師吳建民說。

例如，對防範淡水河水患，大多數人首先想到的是，把河床挖深，但因淡水河河床很多都在海平面以下，靠近入海口的關渡還在海平面下卅五公尺，挖得再深，砂還是會回淤。

正因台北盆地地勢低窪，完全不蓋堤防，勢必淹水。「除非把台北市搬走；否則，築堤是此地防洪的主要方式」，台灣大學教授顏清連說。

此外，還要替洪水找出路，在水利工程上，有分洪、攔洪、疏洪等方式。

分洪是闢出新河道，洪水來時，可以分攤出去；這個方法工程浩大，且改變自然河性，更會造成新河道地區洪水泛濫。攔洪是在上游建壩，調節洪水流量，但水壩容量有限。且工期漫長，下游在完工前得不到保護。

北區防洪計畫採用的疏洪，則是順應地形的一種做法。在河道較窄的地方，每當大水來時，水位大漲，洪水由此漫出；這種天然溢洪的路徑就可用來做疏洪道。它僅在大洪水時，分掉淡水河系原來河道容納不下的水，所以不會改變河性；疏洪道兩旁也築堤圍出水行專用道，為了讓洪水暢行無阻，行水區嚴格禁止蓋房子或傾倒垃圾、廢土。

洪水最後流到一些低窪地帶，如關渡、北投、社子島、蘆洲、新莊、成洲、泰山、江子翠、內湖、景美等的部分地方蓄積。這些洩洪區限制大量開發。

安心回家睡覺二百年？

為了減少台北的水患，堤防高度定在二百年洪水頻率的標準。

台大土本系教授顏清連解釋：「所謂做二百年的堤防，是按過去的水文資料推算，堤防高於二百年中可能發生的最大一次洪水的水位。即使如此，並不表示二百年發生一次大洪水，或確定洪水什麼時候來；而且會不會發生更大的洪水呢？沒有人知道。所以，做了這個堤防不表示永絕水患，或可以安心回家睡覺二百年，只是淹水機會少了」，他說。

也許有人要問為何不做五百年、一千年的堤防，讓發生水災的機會更少？

「隨著國人生活水準提高，水災損失的物品愈來愈貴重，像這次琳恩颱風水患，被淹的物品從各種家電產品、音響到車子，應有盡有，比起二、三十年前大不了淹掉幾張木床、桌椅，損失可大多了。因此，將來民眾可能願意把所繳的稅，多一些用在加高堤防上；問題是，花那麼多錢來防範平均二百年或五百年來才會淹一次的大水，或堤防保護程度低些、洪水來時損失一點財物，那一邊較值得？這得由政府考量」，顏清連說。

工程非萬能

除了經濟上的考慮，工程也非萬能，總有擋不住的時候。經濟部水資源委員會總工程師吳建民說，除了硬體工程，避免水災最有效的途徑不外順著水性、「敦睦」環境。

他舉泰國曼谷為例。曼谷天然條件不比台北好；泰國人把房子架高，水患時，暫時以舟楫為交通工具，卻可以避免財物損失。

在台北地區防洪計畫上，也有些區域未列入保護，例如行水區和洩洪區，就是留給水的地方；但由於這些地區還不能切實按計畫實施限建或禁建，使得專家擔心，防洪工程全部完成後，效果也將打了折扣。

所以如此，主要的原因是，台北地區近廿年來發展太快，遠超過當年訂計畫時所做的估計。由於人口大量湧入，在可開發、可建屋的地方都開了，建了之後，人就逐漸佔用水的地盤——有透過變更都市計畫、合法蓋屋的，也有非法違建的。

人水爭地

依規定，都市計畫與水利法有衝突時，應優先順應自然，讓人為工程配合自然條件。但在現實上，能看見實利的都市計畫往往佔上風。

以台北縣板橋的大漢溪而言，在防洪計畫中兩岸堤防相隔七百五十公尺，縣政府建管科卻將之縮減為五百廿公尺，並核發合法建照給商人在「賺」來的地上蓋房子。

二重疏洪道建好後，政府想開發台北盆地中最大的湖泊——蘆洲一帶的沼澤區。也有許多人主張把關渡一帶的洩洪區建設為台北市第二個中心。

河流收復失土

這次淹水的撫遠街、松山區和南京東路一帶，依原計畫是基隆河泛濫時的洩洪區，不適合高度發展，但現在卻成了住宅區。

「過去我們佔了太多河川地，現在河流依恃天然力收復了失土」，水資會總工程師吳建民說。

這些人水爭地的事，當然為防洪建設帶來困擾。第三期防洪計畫目前仍在經建會審核，而遲遲未決的最大難題就在須拆遷大漢溪旁的二萬違建戶。第一期的疏洪道建設，光為了協調拆遷五千戶民房，就使開工日期延後一年多。「第三期拆遷戶是第一期的四倍，協調時間可能不只這個倍數；加上現在有些民眾不管合不合法，動不動就走上街頭請願、抗議，問題可能更複雜」，台灣省政府水利局第十工程處處長許時雄說。

事實上，「台北既是容易淹水的地方，因此考慮如何避免水患，應該是建設台北盆地最起碼的條件」，專欄作家也行指出。

台灣大學環境工程研究所教授游以德則建議，台北土地面積有限，若真的需要用到行水區、洩洪區，則不妨闢為公園、運動場；洪水來時，就讓它淹，反正水災期間沒人會去運動、散步，但不要做為住宅區，以免影響洪水流洩管道，加重水患。

一個流域，三分天下

河水是不管行政區域界限的，但防洪主管機構則依行政區及上、中、下游分開，例如，下游若在台灣省為省水利局管理，在台北市則歸市工務局；上、中游在省市也各有所屬管理機關；中央主管機構則為經濟部水利司。事權不統一，每個地方又有當地民眾及民意代表的壓力，難免步調不太一致。

例如：北市雙園區的對岸是台灣省台北縣板橋、中和一帶，北市先築堤防，大水來時自然往北縣淹。省政府起而抗議；水利司協調的結果是，北市將雙園堤防砍掉二公尺。

許多接受採訪的學者專家都建議，既然水是不認行政區界的，不如成立淡水河系管理機關，讓這個河川流域內的所有問題，如人口集中、經濟發展、交通、汙染、水土保持、防洪等，由一個主管機關決定，保持事權統一。

如此還有另一個好處。因為水流不只不管行政疆界，也不理會人類對其所分的上、中、下游界限。上游一開發，像大台北附近山坡地大量蓋房子、闢觀光農園、開產業道路，使得關係水土保持的重要角色——樹木大量減少，依經濟部水資會估算的洪水集水區逕流係數，本來下一單位雨，只該有百分之卅的逕流量排出，其他則被森林截流涵養，但是目前一單位的降雨量竟然有九成直接排出，加重了下游防洪的負擔。

誰破壞了防洪設施？

顏清連表示，對開發山坡地應制訂法律，嚴格規範山坡地開發。例如，開發單位應設調節池，把逕流量調節到未開發前的程度。「既然要在山坡地開發，就要付出代價」，他說。

防洪是每一個人的事，的確還需要大家配合，才能奏效。例如，民生社區的居民認為，這次淹水和排水系統容納量不足有關，紛紛要求加寬加大；事實上，除了大筆投資、工程設計良好、適當維修，全體居民也須有公德心共同維護它的清潔與疏通。顏清連回憶，有次他參觀台北下水道看到的情形：「從泥沙、塑膠袋、寶特瓶，到腳踏車、破床，什麼東西都有。大家的公德心到了令人怵目驚心的地步。」

他說：「如果大家還是卅年前的觀念，以為排水溝是什麼東西都可以丟的地方，請再好的工程師、花再多的錢做排水系統，也是枉然。」

是不是公共建設，讓大家覺得事不關己？所以，當想把洩洪區改成建地的商人拚命活動時、當行水區的違建戶請願要求不要拆遷時，可能因此而受到大水淹到家門災害的三百萬台北市民安靜如常。

「琳恩」瞬間失寵

水災不是天天看得到的威脅，而人又是健忘的。災患意識似乎只在災後幾天內漲到最高。國內一家報紙舉行的票選每週十大熱門新聞，水患剛發生時琳恩颱風名列第三（前兩名是「股市震盪」、「開放大陸探親」），下週陡降到第八名。

災患意識也陡然消褪？希望這只是颱風季節已過的暫時現象。畢竟，防洪不是只要蓋幾座堤防，也不是只有政府就能做到的，還需要每個台北居民參與、配合。而下一個夏天也不遠了。