從台灣奇蹟到山林公敵──高山農業不歸路？

「大甲溪快被土石填平了，研議封山！」七月二日，敏督利颱風引進西南氣流帶來連日豪雨，中部山區傳出嚴重災情，大甲溪在九二一地震後，歷經桃芝、納莉颱風，河床節節升高，敏督利的大雨，引發山洪及土石流，谷關溫泉區河岸邊大型飯店不是整棟被沖走，就是泡在溪水裡，大甲溪沿岸的五座電廠嚴重受損，中橫公路柔腸寸斷，其中谷關到德基段從九二一大地震封路後，花費十億修復的道路還沒正式通車，又再度坍方。

經建會領軍的勘災小組在檢討水災成因後，點名高山農業是元凶，建議中橫公路谷關到德基段全面不再修復，全國高山農業應逐步撤離，轉型為生態觀光，以讓大地徹底休養生息。

七二水災的陰霾猶在，八月中旬艾利颱風再度帶來災難，災情嚴重的地區轉移到新竹、桃園山區，石門水庫集水區道路坍方不斷，空照圖顯示，淘空、裸露的山壁有九十幾處、近三百公頃，土石流掩埋新竹五峰鄉土場部落，造成慘重傷亡。洪水夾帶的大量土石、枯木沖入石門水庫，導致嚴重淤積、水質混濁，引發桃園地區數十萬戶居民二個多星期無水可用。

清境農場附近，有亞洲最高的星巴克咖啡廳、全國最高的7-11便利商店，還有林立山間的歐風民宿，未來是否也會隨國土復育條例走入歷史？

高山農業是元凶？

災後行政院游院長親率官員學者會勘，歸咎造成水庫混濁的三大元凶為造林不當、高山農業、高山道路。儘管也有學者指出雨量太大、坡地太陡，導致許多原始林崩塌，是水質混濁的主因，但是集水區土地超限利用問題，再度指向近年大幅成長的山區果園，「為拉拉山水蜜桃，毀掉一座水庫，值得嗎？」的質疑聲浪四起。

嚴重災情致使行政院重新思考國土開發問題，擬訂出與以往災後搶救、復建相當不同的策略，傾向保守主義。負責國土政策規劃的經建會副主委張景森表示，台灣經濟發展的高峰期已過去，台灣的環境也被破壞殆盡，國土生病了，需要復育，中高海拔土地功能應以保育為主，不需復建的區域，道路就該忍痛放棄，居住山區民眾則獎勵搬遷。

在環保意識高漲、災難頻傳的年代，以環境生態為主軸的土地政策固然獲得相當肯定，然而由於高山農業在台灣推行近半世紀，又攸關數十萬農民與週邊相關產業人口的生計，以及以山林為家的原住民歷史文化議題。究竟「農業下山」的利弊應如何取捨？為什麼高山農業與超限利用牽扯不清，始終棘手？

翻開高山農業的歷史，或可尋出一些端倪。故事要從中橫的開鑿和退輔會的農場開始。

亞熱帶栽種溫帶水果成功，曾為台灣農業寫下精彩的一頁，但隨著時代變遷，未來或許將走入歷史！圖為通往梨山、位於台灣公路海拔最高點「武嶺」的水果攤。

一頁開發滄桑史

民國四十年代，政府為貫通被中央山脈阻隔的前山、後山陸路交通，大舉開鑿中部橫貫公路，中橫闢築初期，物資運補十分困難，蔬菜供給尤其不易，政府號召退役榮民深入山區開闢耕地，一方面作為築路工程的後援，一方面為當時糧食不足的台灣開發新農業資源。民國四十六年，第一個山地農場──福壽山農場──在梨山地區成立了，以後陸續在中橫沿線成立了西寶、見晴（後改名清境）、武陵農場。

「民國五、六十年代，如何增加糧食生產是經建計畫的主要目標，」農委會前主委、現任台中健康暨管理學院講座教授彭作奎指出，在這個政策目標下，「上山下海」、「開發邊際土地」變成重要手段，為了開發與利用山坡地以增加農產，政府還成立「山地農牧局」，也設立專責機構開發海埔新生地。

「農業上山」之初，並沒有溫帶水果的出現，是福壽山農場工作人員看到環山部落的日警駐在所附近幾棵梨樹生長良好，便嘗試進口日本的蘋果、梨、水蜜桃試種，在中興大學園藝系、病蟲害系學者協助下，歷經波折，終於栽種成功，隨後農場提供果苗給當地原住民並指導他們栽種技術，墾植範圍逐漸向外圍擴張。

一位熟知梨山發展的果農表示，由於溫帶水果價格昂貴，利潤豐厚，附近原住民居住的保留地也陸續跟進，一時荒山莽林盡成果園，包括佳陽、環山、梨山等部落，開發面積達一千多公頃，這還不包括退輔會四大農場開發的一千二百公頃。

梨山地區和平農場農民黃俊雄，鑑於WTO衝擊，轉型有機種植，以小面積土地獲取較高收益，並兼營民宿。圖中他正要將幾箱蔬菜送交「宅急便」載運下山。

渾然天成

「台灣發展高山農業是有優勢的，」在台大山地農場服務二十餘年的前台大園藝系教授、現任道明管理學院精緻農業系的陳中指出，台灣介於溫帶和熱帶間，銜接海洋和大陸，島內又有兩個大陸板塊推擠出四千公尺的高山，恰好又在海拔二千公尺上下造就了一塊完整的河階台地，氣候四季如春。

「要不是這種罕見的條件，台灣高山農業是發展不起來的，」陳中解釋，台灣高山農業就發源在這塊二千公尺、分佈於南投縣仁愛鄉及梨山地區的河川上游台地，其中絕大部分坡度平緩、沒有土石滑動之虞，這片土地也正是原住民選擇居住的地區。

「氣候和地理優勢之外，也有特殊的歷史背景，」陳中表示，若不是數百年前漢人移民，佔據平地，不會有數萬原住民遷徙到高山；接著國府遷台，島內一下子湧進二百萬人口，才造成耕地不足，帶動往山上發展的迫切需要。

這些獨特的自然、人文背景造就了台灣盛極一時的高山農業，但導致今日環境生態破壞的，卻是當年山區土地管理的鬆散。

在退除役官兵開墾山區農場的民國四十年代，為了「地盡其利」，林務局以「租地造林辦法」，進一步開放坡度較陡的國有林地讓民眾開墾，並且權宜規定果樹為造林樹種之一，隨著溫帶水果的高獲利誘惑，擴墾的情況日益嚴重。

除了林務局的國有林地，大梨山地區還有退輔會的農場土地、原住民保留地，其中佔六、七成的原住民保留地，不論放領或放租，法律都規定不可買賣或轉讓。但是由於原住民不諳經營管理，多與平地人私下定約，甚至層層轉讓，落入財團之手；退輔會放領給榮民的土地也有類似狀況。

山上公路旁常見錯置雜亂的水管，多半由民眾自行牽引，是台灣山坡地管理失序的一隅。

水庫惹紛爭

國有林地和原住民保留地的管理不善，埋下了日後山區農地糾葛難解的遠因。

「民國六十年代中橫沿線的土地開發大致底定，但是三年後德基水庫建成啟用，與討山人的生計發生了衝突，」深入關注環境議題的梨山新一代果農李寶蓮表示，由於梨山位於德基水庫集水區內，當地坡度二十八度以上的陡坡耕種（即超限利用），對水庫的水質及壽命造成極大威脅，政府研議要收回。政策一出，農民群情激憤，「他們認為土地開發在先，水庫設置在後，不應為水庫剝奪山上居民的工作權，」李寶蓮回憶。

在梨山經營肥料行三十多年、也是當地觀光協會總幹事的傅文達，多年來為農民代言爭取權益，他拿出民國五十九年林務局與農民簽訂的「國有林地出租造林契約書」指出，梨、蘋果是明文列在「造林樹種」欄中，「樹苗種下去，要十五年才進入收成高峰，這是長遠的投資，怎麼可以說收就收？」他說。

在農民抗議下，政府的回收行動，成效可想而知。李寶蓮指出，政府分別於民國六十八年和八十四年針對一千多公頃的超限利用地進行過兩波回收。第一波正逢溫帶水果的黃金時光，回收始終陷於膠著。民國七十年代初森林火災不斷，一般都認為與農民反彈的心態有關。

經過檢討調查，學者專家重擬方案，第二波以發給「轉業救濟金」鼓勵農民自動放棄，第一年補償一公頃九十萬、第二年七十萬、第三年四十萬、第四年強制回收。四年後，只回收二百多公頃，約佔超限利用地的二成。地方政府礙於人力不足及缺乏執法權力，只能列入「違法使用」，任其存在蔓延。

與亙古山川大地相較，人類如此渺小，於崇山中討生活，應節制取用，謙卑感謝，才是生存之道。

有苦說不出

「補償費太低是一個原因，」許多農民表示，其他水庫集水區對地上物（果樹）每棵補助八千到一萬元，平均一公頃可得四、五百萬元，何以梨山農民差人一等？此外，對回收不彰，媒體多半歸咎於居民抗爭、民代關說等，事實上梨山居民抗拒補償費背後，有一段難言之隱。

李寶蓮表示，多年來梨山地區土地歸屬迭有轉移，絕大多數已由原來的榮民及原住民轉為平地人。因此，政府按冊回收的補償金不會落到已繳付多年租金、揮汗耕耘，還要承擔天災風險的農民身上，「平白喪失賴以維生的依憑，他們當然要大力反對，」李寶蓮說，問題是，轉租原屬非法，農民「啞巴吃黃連」，只有把反對的聲音拉得更高。

民國七十年代，台灣環保意識漸開，供應大台中飲用水的德基水庫集水區超限利用問題日益嚴重，回收土地又阻力重重，有學者建議不如開放蘋果進口，打壓梨山蘋果，讓果農失去誘因。結果雖然蘋果淘金熱漸淡，卻引來高麗菜風潮。

學者指出，高麗菜是最不利水土保持的作物，由於葉菜根淺力弱，表土缺乏植被覆蓋，每二、三個月採收後，又要翻鬆土壤重新耕作，使得高麗菜土壤流失的程度是果樹的三倍、原始林的十五倍。但是由於夏季平地種不出這麼清甜的口感，價格自然飆漲，又引起中橫、北橫沿線山區搶種。

此外，長期種植相同作物，讓菜園害蟲產生抗藥性，病蟲害愈來愈嚴重，武陵農場附近的農民黃俊雄表示，他後來「碰農藥碰到怕」，將原本三公頃的菜園出租，只留下一小塊地改種有機蔬菜，並轉型做休閒農業。

高山農業一路轉折變遷，衍生出的問題還不只於此。

「原住民保留地的超限利用問題都被掩蓋住了，」長期調查山林問題的民間學者賴春標指出，全台原住民保留地共二十四萬公頃，以四分之三是「宜林地」、四分之一是「宜農牧地」計算，理論上應該有十八萬公頃林地，但實際上四分之三林地中，已有四•五萬公頃被開發為農業用地，其中到底有多少屬於超限利用？沒有人知道。

「只要原住民經濟問題無法解套，這塊攸關他們生存的土地，便成政治上的燙手山芋，地方政府無人敢碰，」賴春標道出更深層的難題。

根據農委會統計，目前海拔五百公尺以上山區農作物年產值約二百多億，佔台灣農業總產值的15%，然而，在國民所得提高、進口溫帶水果不虞匱乏的今天，為了蘋果、水蜜桃付出動輒數億元的救災、復建成本是否值得，多年來備受爭議。

最近在政策壓力下，退輔會轄下、原屬合法農地的四大農場將率先退出高山農業，預計三年後全面人工造林。但是以目前退輔會已不到一百公頃的農業區域，是否能牽動其他十五萬公頃的中高海拔合法農地及五萬多公頃的超限利用地也加入行列？許多人並不看好。

「政府應先取締超限利用土地，不能一下子把合法的也全部封殺，」梨山產銷班班長李明起表示，多年來政府沒有輔導農民做好農地、土壤管理或朝精緻農業轉型，一有災難卻責怪農民，讓他們很不服氣。而且對已在山上落地生根的中年人而言，下到平地將如何適應？因此，雖然近年他的果園收益大減，一公頃一年獲利約四、五十萬，不到以前的二分之一，工人也難請，他們還是寧可待在山上。

陡坡耕種即是所謂的「超限利用」，是造成山坡水土流失的元凶。近年許多陡坡種植高冷蔬菜，對環境破壞更為嚴重。

山老鼠猖獗

高山農業因時代背景、政策、環境變遷衍生而出的問題，固然盤根錯節，然而根絕高山農業，是否就能解決台灣的山林保育問題？

「一旦農業下山，農民遷居，林木盜伐的現象恐怕會更惡化，」研究森林和原住民議題的靜宜大學生態研究所助理教授林益仁表示，多年來「山老鼠」（盜伐者）在河川上游砍伐林木，等到大雨過境，就在山下守株待兔收取漂流林木，大撈一票，政府始終抓不勝抓。以這次七二水災為例，台東縣政府撿拾的漂流木銷售金額就已上億元，更何況盜伐者的獲利？山老鼠猖獗，如果再讓山林處於無人狀態，非法濫伐者將更容易上下其手。

山區觀光也是一大問題。目前政府大力推動「觀光客倍增計畫」，鼓勵民眾渡假消費，而台灣著名旅遊據點如清境農場、拉拉山及許多森林遊樂區都位於高山，地方政府為推銷地方特色，也多以山區風光、特產為訴求，若是觀光產業仍活躍於高山，對山林破壞也必然不減。

清境農場從幽靜的世外桃源變成民宿、餐廳林立，「假日比台北市還擁擠」，就是最令環保人士痛心的例子。眼見山區觀光未遭到全面檢討和禁止，有人便提出，如果未來可以透過有效管理來控管觀光對山林的負面影響，何以不能相同方式來改善高山農業的難題呢？

山上農民，有許多是於地勢平緩的合法農地上辛勤耕耘、看天吃飯的弱勢族群，農業下山政策將牽動他們的未來。

水壩不能拆？

除了濫墾、濫伐、觀光，山上還有水壩。

「石門水庫毀了大漢溪，德基水庫則讓大甲溪疾病纏身，」環保人士指出，為了攔砂而在河川上游築起一堵又一堵的壩堤，對水文生態的破壞十分嚴重。近年大甲溪沿岸發電廠因河川淤積發電效能大減，七二水災後不少人士倡議不必修復，或考量地質鬆軟，日後恐有崩壩之虞，建議拆除水壩、廢電廠，還河生機，但是經濟部立場堅定，認為廢電廠不可能，也引起環保學者的質疑。

若是「農業不下山」，問題就難以解決的話，如何輔導安置山上居民，也引起許多討論。

長期研究原住民部落發展的林益仁指出，以往政府只採取補償方式安置山上住民，是很難改善問題的，因為部落裡有生活困難者，也有既得利益者，補償費透過複雜的政經分配機制，「往往到不了生活困苦的原住民手中。」他認為，環保不能只以生態為本位，需要關注社會與人文面等更細緻的問題。

秋風起兮，波斯菊花田在藍天襯映下綺麗動人，福壽山農場近年已逐漸朝休閒農業轉型，「休閒農業」會是高山農業的一帖良方嗎？

原住民守護台灣山林

「原住民和土地之間的連結，不只是經濟活動，更關係到他們的空間、歷史與文化，以及隱藏其中的集體記憶，」高雄市原住民委員會主委台邦•撒沙勒說，以往泰雅族「卡拉社」因為蓋水庫被迫遷移，太魯閣族、布農、排灣族，也因為國家公園和自然保護區相繼失去了獵場和宗教聖地。未來如何透過和原住民的合作，由原住民來守護台灣的山林環境，是學界和關心山林人士提出的思考方向。

「台灣森林最核心的景觀資源應委由原住民經營，才是永續之路，」賴春標表示，目前十八個森林遊樂區將朝BOT委外方式經營，原住民社群根本無從分享資源，他極力呼籲唯有山林資源、利益能與原住民共享，推動「不以營利為目的」的真正生態旅遊，才能逐步改變原住民靠山吃山的問題，讓原住民有尊嚴的站在祖先的地域上，為台灣守護山林。

「生態學中有一個很重要的觀念是『物物相關』：任何一方的獲利，必然造成另一方的損失，」林益仁說，因此需要學習與持有不同意見和立場的人尋求共識，才能共同摸索出永續發展的道路。

環境、經濟、社會三塊基石構成永續發展的基礎，高山農業何去何從，正是檢視的最佳試金石。

梨山地區佈滿房舍的綿延山嶺，訴說著一頁高海拔農業開發的滄桑史。圖中陡峭山塊間的平緩的地區，即是海拔二千公尺的河階台地。