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扶持弱勢需要付出極大心力,不可能光靠發錢來解決,「人」才是最重要的。圖為南投縣慈慧善行協會會員們為「老余」洗刷廚房。右圖矗立門邊者為今年七十多歲的榮民余老先生。(卜華志)
解嚴後的台灣,已逐漸邁入「福利國」行列。一次又一次的選舉,挾帶出一張又一張的競選支票,「敬老津貼」、「老農津貼」、「國民年金」……,都成為各政黨候選人端上桌的主菜色。
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右圖矗立門邊者為今年七十多歲的榮民余老先生。(卜華志)
而經濟繁榮與政治民主化,民眾的「權利意識」高漲,最具體的反映,就是各級政府越編越多的社會福利預算。然而,福利大餅到底誰在分食?分配的理念是什麼?又有哪些迷思?
每個禮拜三,是林組長和組員們去探訪獨居老人的日子。今天下午,幾位娘子軍照例穿著膠鞋、戴好口罩和手套,來到鬧市巷弄裡,為她們暱稱「老余」的老榮民打掃住家。
「精省」精掉便當?
老余的租處黝暗陰濕,一屋子的狗屎尿騷、殘羹餿水,以及老人身上特有的臊味,加上滿地黏滑,足以令鄰居遠遠走避,然而林組長和組員們卻是安之若素,一邊打掃,一邊還跟老先生聊著天。
像林組長所屬的南投縣慈慧善行協會,一直在默默做著獨居老人的志工服務。去年開始,她們接受南投縣社會科的委託,以一小時一百八怳腹B每個個案每月補助二怳p時、總計二百個補助名額的方式,擴大招募會員,並將服務對象推廣到縣內所有有此需求的獨居老人,希望能建立起獨居老人居家照護的網絡。
不過,「這筆來自中央內政部的補助款可不敢保證年年都會有,」南投縣政府社會科社會福利股股長陳俊利表示,因此他已跟慈慧協會約法三章,萬一中央補助款說停就停,她們還是得想辦法繼續做下去。在此同時,原本由台灣省社會廳試辦的「獨居老人送餐服務」,則因為精省之故而有取消之虞,目前正轉向內政部努力爭取中。
獨居老人照護,就如其他許多福利措施般,在法規的一再更改,及中央和地方的「錢」事拉鋸戰中,蹣跚上路。目前更讓各縣市頭痛的,是已發放三年多的中低收入戶殘障津貼及輪椅等輔具補助,因為內政部降低申請門檻,取消定存上限等規定,並新納入精神病患者,導致各縣市原先編列的配合預算不夠。縣庫空空,滿懷希望前來請領的殘胞則怨聲連連。
「這項福利本來是中央出百分之六怳迭B省府出百分之十三,各縣市分攤百分之二十二。我們本來有按往例編足預算,沒想到申請人數暴增三成。從四到六月,估計會出現一千三百多萬元的差額。中央片面對殘胞做出承諾又不肯全額負擔,要我們這種窮縣怎麼辦?」今年五月才在縣長彭百顯力邀之下走馬上任的國大代表兼南投縣政府社會科長陳婉真指出。
「縣長比兒子還孝順!」
另一方面,在新竹縣寬敞氣派的縣府大樓裡,社會科裡的人員則為另一項新的福利法規而忙碌、期盼著。
新竹縣在老人心目中一向具特殊地位。因為從民進黨在前兩屆縣市長選舉中開出「六怳風野H上老人,每月發放五千元敬老福利津貼」的選舉支票後,新竹縣是唯一勒緊褲帶、堅守承諾,連續四年多按月發放的縣市。
目前全縣三萬九千多名老人中,除了約五千名領政府退休俸的軍公教人員外,不分貧富,人人有分。「縣長比我兒子還孝順!」已成為新竹縣老人福利的標準廣告詞。
然而,被排除資格的人當然有怨言。「民進黨不是說敬老嗎?不是要感謝老人的貢獻嗎?難道我們一輩子吃公家飯都是混吃混喝、沒有貢獻?」家住竹東的謝老先生是國營事業台肥的退休員工,他眼見左鄰右舍家財萬貫的老醫師、老董事長都有錢拿,難免忿忿不平。
再說,這幾年來,為了籌措每年將近二抳鶪葵犒d額敬老津貼,新竹縣不僅傾注了全縣百分之九怚H上的社會福利資源,嚴重擠壓了其他各種弱勢群體的福利,甚至連基層建設也近乎停擺。
今年初,行政院終於取消「老農福利津貼」的排富條款,全國老農不必再經過資產調查,通通可以領取一個月三千元的津貼,甚至可以回溯至民國八十四年開辦時起算,為已近油盡燈枯的新竹縣燃起一線希望。
「這項決議,等於是替我們解套,」用「大旱之望雲霓」來形容此刻心境的新竹縣政府社會科科長范國銓坦承。目前他們正四處印發傳單,鼓勵老人家優先請領由行政院農委會發放的老農津貼,估計有二萬名老人可以從「敬老」轉到「老農」,每年可以替縣庫省下六、七億元的開銷。至於「敬老」和「老農」兩種津貼間、每個月二千元的差額,縣府還是會負責補足,「不能讓老人家吃虧,」范國銓如此保證。
誰的福利比我好!
然而,敬老津貼的窘境才見轉機,新的福利早已上路。
去年七月開始,為了兌現林光華縣長的競選支票,新竹縣開始發放全台首創的「生育津貼」,只要夫婦中有一人在八怳誚~七月底前設籍新竹縣,太太生產就可以拿到一胎一萬元的津貼。以新竹縣一年約八、九千名新生兒的情況估計,每年要新增支出九千多萬元,一下子佔掉全縣婦女福利預算的百分之九十。
「或許有人說,你們怎麼又發錢?可是就像新竹縣的敬老津貼起了『標竿』作用,使得政府不得不趕快跟進發放老農津貼、制訂國民年金保險一樣,我們的『生育津貼』一推出,附近縣市也都準備跟進。像是苗栗縣預定生一胎補助三千元、新竹市補助三千六百元……,」知道此舉必然又會招來質疑的范國銓努力為政策辯護。
事實上,挖空心思推出新福利,似已成為各縣市民選首長彼此較勁的著力點。
繼首善之區台北市發放中低收入戶每月二千五百元的六歲以下兒童「育兒補助」、及五歲兒童每學期五千元的「教育券」後,台北縣也計畫於今年七月起開始發放每年五千元的教育券,只要家中有就讀私立幼稚園的三歲以上兒童,就可以請領這項補助。
「這實在是很無奈的,」學者出身、在社會福利專業領域被尊為權威的台北縣副縣長林萬億指出,「到底要發錢給個人?還是要廣設公立機構?」這種「兩難」是每個國家都會面臨的。例如學前教育對幼兒的成長怳嶺垠n,應該人人有權享受,然而目前地方政府在經費不足、校地難找的情況下,無法馬上廣設公立托兒所和幼稚園,只好退而求其次,一方面用教育券來稍稍減輕縣民的負擔,一方面加緊籌設公立幼稚園。
此外,雖然一年僅發放四個月,但林萬億不諱言,台北縣同樣面臨著敬老津貼耗費太多縣府社福預算(佔掉八十八年度社福業務費五十八億元的一半左右)的窘境。因此在最近行政院宣示將於八十九年底開辦國民年金保險、六怳風野H上國民均可請領每個月兩千元的年金後,台北縣立即決定自九十年起,停止發放敬老津貼。至於這筆省下來的經費要怎麼用?林萬億心中已有藍圖。
目前構想中的福利措施包括有對老人及身心障礙者的「送餐到家」服務、增加「復康巴士」,以及發放每人每月五千元的失能老人及身心障礙者「照護津貼」,一方面減輕家有失能者的經濟負擔,同時也對許多長期擔任家中照護工作的婦女(通常是媳婦)致上微薄心意。
地方政府的立意良善,而不管生育、托育、教育、照護等津貼制度,國外福利國家也都行之有年。然而,「我們的國民所得目前還在一萬二千美元左右,距離已開發國家的二、三萬美元仍有一段差距。是否有能力事事比照,必須要想清楚,」統籌多項社會福利政策的行政院經建會人力規劃處副處長林大鈞表示。
不患寡而患不均
正由於行政院需做通盤考量,不能像地方父母官那樣「阿莎力」說發就發;而對於各民選首長在他們權限內巧立名目的各項津貼,只要縣市議會不反對,中央也只能抱持「不補助、不禁止」的態度。然而,福利制度由地方各行其是的後遺症已逐漸浮現。
最無奈的現實是,縣有窮縣、富縣之分,貧富差距懸殊,當台北縣抗議為什麼台北市平均每位市民每年可以享有一萬元以上社福預算、而隔鄰的台北縣民卻只能享有二千元時,南投縣卻也只能眼睜睜地,看著別縣發放各種自創名目的津貼而一籌莫展。
「一國有好幾等國民,偏偏我們南投永遠是最底層,」南投縣社會科陳俊利股長感嘆。
另一方面,眼見各縣市各出奇招,名義上身為全國最高社會福利主管機關的內政部社會司司長劉邦富也覺得心情沈重。
劉邦富指出,動輒發錢的社福模式有其缺失。因為「錢」事總是易放難收,萬一以後錢不夠而要緊縮發放範圍時,民眾的失落感會甚於他們從來沒有領過時。
再說,地方各自為政,爭相推出新福利,完全打亂了中央的社會福利藍圖,輕重緩急的順序已經失控。劉邦富不諱言,不管是匆促決定發放老農津貼,或是急著推出國民年金保險,部分原因正是為了弭平民眾「為什麼我沒錢領?」的抗議聲浪。
弱勢中的弱勢?
以發津貼為主軸的福利制度,不僅窮縣富縣有區域性差異,各需求群體間也因懸殊的差別待遇而嘖有怨言。
以中央政府的社福預算為例,一向關心社福議題的新黨籍盲人立委鄭龍水指出,國內的社福資源過度集中在某些群體,「分配不均」的情況極為嚴重。
攤開厚厚的八十八年下半年及八十九年度中央政府總預算書(本次編列一年半),鄭龍水分析,社會福利項下有兩大業務,一是「社會保險」,包括政府對公保、勞保、農保、健保等各項保險的保費補助和虧損挹注。「社會保險」是建構現代福利國家安全網的支柱,因此在下年度一年半的預算中,編列了一千九百多億元,「吃」掉社福大餅的一半以上。不過因為費率一旦定案就是固定的,因此大家比較不會在這裡動腦筋。
相對的,佔有社福三分之一比重、總額約一千三百億元的「福利服務」,涵蓋的服務對象包括老人、婦女、兒童、身心障礙者等弱勢團體,因此成為各團體爭取資源的主戰場。
鄭龍水指出,在「福利服務」項下的一千三百億元中,以老榮民就養、就醫為主的退輔會,獨佔了四百多億元;以發放老農津貼為主的農委會更佔用高達四百六抳鶪葵犒w算。
「老榮加老農,總人數僅佔全國人口的百分之五•六左右,然而卻耗費福利服務總預算的三分之二,」鄭龍水指出,其中老榮民享有的福利金額,是一般六怳風野H上國民的九怳郃鴗E十七倍;而老農津貼取消排富條款後,則一下子暴增了三百六十多億元的支出!
「真有這種好事?」
鄭龍水同時指出,由於預算偏重老榮和老農,其他弱勢群體如兒童、青少年、婦女、身心障礙者等,自然會受到嚴重排擠。例如下年度對老人以外的各弱勢群體福利服務預算,比去年大幅減少了百分之三怴A其中又以婦女福利減少五億多元最為明顯。
「到底誰最需要這些資源?分配的標準在那裡?為什麼不能給我們一個合理的說明?」在葉金鳳部長任內曾發動全國七十多個身心障礙者團體,前來內政部抗議的新竹縣肢障協會理事長戴文良如此質疑。
戴文良以那次抗議為例指出,內政部於民國八十四年時開辦「中低收入戶身心障礙者生活補助」,剛開始大家都「不敢相信會有這種好事」,後來發現真的有人領到了,於是紛紛跑去請領,第二年立刻出現預算不夠的窘況,補助也變得斷斷續續地,有時候隔幾個月才能領一次。
戴文良指出,政府為了控制支出,不僅審查非常嚴格,種種門檻也越設越高,例如規定全家定存不能超過八十萬、不能有價值五百萬元以上的土地房屋等,使得上萬名殘胞被「刷」下來,終於導致那次「一百輛大型遊覽車開到台北去」的抗議活動。
「看別人大口吃餡,我們身心障礙者想撿一點餅渣還會被人嫌,」戴文良如此自嘲。
設籍台北市,本身也是肢障者的文化大學社會福利系副教授王順民則感嘆,作為「一等國民」的台北市民,他不需要經過任何資產調查就可以領到這筆補助,然而他卻寧願政府把錢花在更切實際的刀口上。
王順民分析,目前全國五十七萬多名身心障礙者中,大多數的教育程度低於義務教育(國中以下),且年齡層以三十多歲為主。因此他們最需要的,是教育投資、就業輔導,以及防止年齡漸長、體能惡化後的二度殘障及後續療養等福利。
讓弱勢者站起來!
然而這些服務卻始終不見提昇,例如民國八怳誚~四月修正的「身心障礙者保護法」中,明文規定應在實施三年內設置的「身心障礙復健研發中心」,內政部原定下年度編列六億九千萬元的規畫及設置預算,卻因為整個社福預算已經太膨脹而硬被擠了下來。這樣的拖延,又有誰來關心呢?
王順民表示,社會福利的目的在扶持弱勢者,除了保障最基本的經濟安全外,還應該有助於各群體彼此的整合和接納;更重要的,是讓弱勢者能夠努力站起來,重建自我成長的積極性,而不要長期依賴福利。
以這些標準來衡量,國內的福利措施顯然不及格。
「本意是消弭貧富不均、促進社會安定的福利措施,偏偏在漫無章法、各顯神通的角力下,演變成中央與地方對立、窮縣與富縣互相較勁,及各弱勢群體為搶錢而反目的諷刺圖像,」王順民進一步剖析。其實平心而論,每個人都比以前多得到了一點,可是總覺得別人得到的更多,這種「相對剝奪感」才是怨懟的根由。
再以「給他魚吃,不如教他釣魚」的積極性福利觀點來看,「國外曾有研究指出,腦性麻痺兒如果給予良好的教育投資,一元的投資可以回收十元,」王順民指出,可惜這種作法在台灣絕對行不通。問題不在錢,而在要投資那麼久才有成果,誰有這份耐心?
反映這種心態的例子很多。新竹縣范國銓科長就坦承,他們之所以偏重發津貼、「供給型」的福利服務模式,正因為簡單方便,最具速效。
「如果要改成『需求型』的福利,要先找到最有需求的人、做最有需要的事。但哪家有家庭暴力?哪家有精神病患?身心障礙者又需要哪些具體幫助?這些都要仰賴大量的專業人力、綿密的社區人脈網絡。對我們來說,等於一切從零開始,相當困難。」
范國銓坦承,真正的福利服務如解決家庭暴力或性侵害,是標準的「吃力不討好」,「既不能大張旗鼓當做政績,又不能一下子席捲上萬張選票,難怪主政者不會把重心放在這裡!」只希望新竹縣擺脫敬老津貼的重擔後,可以儘快開始朝這個方向籌畫。
發錢容易做事難
事實上,「發錢容易做事難」,正是目前社會福利業務的癥結所在。自民國七十八年頒布「少年福利法」以來,近十年各種福利的新法案、修正案不下抮裡,例如「兒童福利法」、「身心障礙者保護法」、「老人福利法」等。然而執行的情況如何?有沒有窒礙難行之處?因無法落實而引發的社會悲劇及不安又有多少?這些都乏人追蹤監督。
以去年開始執行的「性侵害犯罪防治法」為例,法案中明文規定各縣市要成立性侵害防治中心,並應有專人負責。不過,以南投縣來說,縣政府社會科社工員曾瑤璟表示,去年全縣有四怑茤坅I害案件,由五位社工員輪值,光是陪同就醫、偵訊、上法院等,就已壓力沈重,何況她同時還要負責居家照護專案及老人保護專案的策劃和執行。而眼看著六月底要掛牌上路的「家庭暴力防治法」重擔,又將落在同一批人肩上。
「南投縣從民國八十一年到現在,新增加的社福業務有六抴X項,但人手卻未增加,始終是一位督導加上五個社工員,要照顧全縣五十多萬人口、跑山區十三個鄉鎮;更別提單單一個仁愛鄉,面積就大過整個嘉義市,」曾瑤璟感慨。人力的嚴重匱乏,使得社福業務無法扎根,始終停留在只做表面功夫的階段。所幸在強力爭取下,下年度終於可望增聘六位社工員,目前她們正翹首企盼著。
深知問題所在的內政部劉邦富司長也坦承,社會工作本應是「勞力密集的服務業」,而具有公權力的社工員則是社福業務的核心。然而在國內嚴苛的人事法規下,要「搶人」可遠比「搶錢」還難。富甲一方的台北市可以大手筆發放各種津貼,卻因無法爭取聘用足額的社工員,而導致「浩然敬老院」連續發生兇殺案,就是一個活生生的例子。
打破「上下交征利」
「國外的社福工作已經走到『個案管理』的階段,像美國,每一萬人口中有十一到十二位社工員,可是台灣平均只有一•二人,是美國的怳壑坐@。」
劉邦富解釋,因為政府機關的員額編制非常死板,尤其近幾年力行人事精簡,要多擠進一個名額都難如登天。目前只有寄望於儘快完成各級政府的行政組織法及員額法修訂,才能徹底解決這個問題。
王順民則指出,台灣的社福問題經緯萬端。他只希望,當大家或多或少都拿到一些免費油水、滿足了積壓已久的渴望後,能夠把注意焦點從「誰可以領到多少錢?」移開,去做更深一層的思考。
「當大家打破『上下交征利』的迷思,不再汲汲於爭取『由上到下』的德政,而能匯集出一種『由下而上』的反省後,才可能有一種真正願意對弱勢者付出關懷和扶持的真情,並且督促政府規畫出更好的社會福利藍圖,」王順民如此期盼。
而要達到這一步,需要政治人物拿出更多良知,官員有更多的擔當,更重要的,是民眾自己的覺醒……。
p.92
「我要年金!」「還我津貼!」民國八十三年第一次大規模敬老津貼抗議活動在立法院前展開,揭開了福利津貼之戰。(邱瑞金攝)
p.94
扶持弱勢需要付出極大心力,不可能光靠發錢來解決,「人」才是最重要的。圖為南投縣慈慧善行協會會員們為「老余」洗刷廚房。右圖矗立門邊者為今年七十多歲的榮民余老先生。
p.97
最近「老農津貼」排富條款取消後,全台六十萬名老農都可按月領取三千元。為了讓其他群體也能享有老年經濟保障,因此國民年金保險的開辦勢在必行。
p.98
八十八年度各縣市社會福利預算分配比較摘錄表
社福預算(億元)
社福預算地方政府總預算(%)
台北市 284.4 16.7%
高雄市 66.0 9.6%
台北縣 71.7 11.59%
宜蘭縣 9.9 8.6%
台中縣 35.5 11.9%
社會福利預算(元)每人
台北市 10773
高雄市 4511
台北縣 2171
宜蘭縣 2126
台中縣 2416
資料提供:林萬億 圖表繪製:李淑玲
p.99
設在埔里的身心障礙福利復健服務中心已於八怳誚~間落成,但因配合經費不足,遲遲未能開張營業,目前只有為殘障者開設的兩班電腦班在此上課。
p.100
在「兒童及少年性交易防治條例」、「性侵害犯罪防治法」陸續頒布後,雛妓是否能減少?浴火重生的少女能否獲得安置與教育?都需要更翔實的追蹤評估。圖為勵馨基金會在街頭演出行動劇。(邱瑞金攝)
p.102
「今天的福利,是明天的夢魘?」如何避免濫開福利支票而拖垮財政、斲傷經濟活力,成為後世子孫的重擔,是大家應嚴肅思考的課題。(薛繼光攝)
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最近「老農津貼」排富條款取消後,全省六十萬名老農都可按月領取三千元。為了讓其他群體也能享有老年經濟保障,因此國民年金保險的開辦勢在必行。(卜華志)
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(卜華志)
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設在埔里的身心障礙福利復健服務中心已於八十六年間落成,但因配合經費不足,遲遲未能開張營業,目前只有為殘障者開設的兩班電腦班在此上課。(卜華志)